陈诒伟：
陈诒伟：乡镇行政管理现状及对策
作者：陈诒伟 梁敏玲 时间：2010-08-06 浏览次数：3044 次
内容提要：
乡镇政府是我国行政管理体制中最基层、 最微观的行政机关， 直接面向基层， 直接面对广大人民群众。乡镇行政管理运行状况的好坏，直接影响到党和国家各项方针、政 策、法律、法规在农村的贯彻实施，直接影响到建设社会主义新农村的战略实施。因此，探 讨乡镇行政管理状况具有十分重要的现实意义。本文试从乡镇行政管理现状、原因剖析、思 路对策等方面进行浅述，以期为乡镇行政管理研究提供一点有益的启发。
关键词：乡镇 行政管理 对策 我国现代农村改革从小岗村创立家庭联产承包责任制始，已经走过了三十多年的历程， 农村经济社会发展可谓发生了翻天覆地的变化，成就举世瞩目。同时，作为上层建筑的乡镇 行政机关也随着经济社会的发展而进行了多次的机构体制改革， 就我县而言， 进入市场经济 时代以来也先后经历了 1996 年和 2001 年两次的乡镇机构改革， 目前乡镇行政管理体制总体 上与当前农村政治经济社会发展形势基本相适应， 促进了农村经济社会各项事业的发展。
但 是也存在一些令人担忧的运作困境，须引起各方关注，并研究对策予以解决。
一、乡镇行政管理的现实困境 笔者作为乡镇机关的一名工作人员， 对乡镇行政管理的现状有深刻的切身体会， 以我们 所处的欠发达地区的山区县为例，现时的乡镇政府在施政运作中呈现以下几个尴尬特征：
(一)全能的政府 正所谓“上面千条线，下面一根针” ，乡镇政府作为最基层的政府机关，辖区内政治、 经济、文化、社会无所不管，计划生育、社会治安、纠纷调处、防火防汛、普九教育、文明 创建无所不干，党务、政务、社会事务无所不包。此外，作为最下级行政机关，还要无条件
办理上级政府及其职能部门交办的各项工作任务。因此，乡镇政府工作可谓事务繁杂，包罗 万象，有人戏称乡镇政府是“万能政府” ，乡镇干部是“万金油”干部。
(二)孤单的政府 现在的乡镇政府基本上没有了独立的行政权(如行政许可权、行政强制权、行政处罚权 等)，有经济收费权或行政强制权的“七所八站”基本上垂直县级政府部门管理，乡镇政府 倒是垂空了，但乡镇政府在管理区域内的行政事务时，又要依靠那些垂直了的站所，而垂直 站所人事权、经济权、考核权不在乡镇， “块块管不住条条” ，乡镇政府指挥不动垂直站所开 展工作。于是，乡镇政府成了孤家寡人，势单力薄，难以有为施政。
(三)无奈的政府 现时乡镇政府在施政过程中，往往会出现两种无奈局面。一是主动执法无奈，由于乡镇 政府缺乏完整的执法权，在处理一些违法违规行为时，没有相应的强制权、处罚权作后盾， 仅依靠说服教育和行政协调， 一些违法行政相对人如果对乡镇政府的执法行为不予理睬， 乡 镇政府也无何奈何，于是诸如违法超生难处理、违章建房难拆除、违法生产难取缔、违法经 营难杜绝等现象屡见不鲜。
二是被动违法行政无奈， 现时有的乡镇政府为了避免某项工作被 上级“一票否决” ，从而危及主要领导的政治前途，无奈干出违法行政行为，如为完成财政 税收入库硬性任务而违规挪用专项资金垫税充税、 为完成招商引资任务而非法征地、 为完成 计生四术任务而粗暴执法等等。
(四)空壳的政府 农村税费改革前，还有农业税、特产税、农民的“三提五统”来支撑乡镇政府的正常运 作，自从农村税费改革后，乡镇政府赖以生存的财政资金来源立即枯竭和断流。而作为欠发 达地区的山区乡镇， 大多数乡镇连员工超过 100 人的工商企业都没一两家， 财政税收少得可 怜，乡镇财政入不敷出，俨然成了空壳财政，有的甚至是负债财政。乡镇政府运作要依赖上
级的各项有限的财政转移资金来勉强度日， 有的则通过想方设法立项目、 跑资金， 然后以 “瞒 天过海”术处理项目资金， “专用专款”去解决乡镇运作经费。
曾有“三农”问题研究专家形容乡镇政府遭遇“八限困局” ，即有限的职权，无限的责 任;有限的财权，无限的事权;有限的作为空间，无限的作为要求;有限的主动，无限的被动。
这“八限困局”生动地描述了目前乡镇行政管理过程的困境，是乡镇政府“四大特征”的生 动注释。
二、乡镇行政管理困境的原因所在 面对“四大特征”、“ 八限困局”，其原因何在，笔者认为主要是在如下几个方面：
(一)乡镇政府职能泛化，工作常错位 根据《宪法》和《地方组织法》规定，乡镇政府拥有 7 项职权，但在实际运作中，乡镇 政府这 7 项职能被泛化，辖区内的政治、经济、文化、社会等各项事业建设无所不包，而且 最重份量的工作还是“办理上级人民政府交办的其他事项”，于是安全生产、普高教育、无偿 献血、征集兵员、计划生育、社会稳定、民政优抚、社保扩面、文明创建等各项中心工作无 一不被交办到乡镇政府去办理、去完成，乡镇政府俨然成了一个全能型的政府。乡镇政府面 对如此繁杂的行政事务， 加上一些乡镇领导干部素质有限， 仍然沿用计划经济体制下的老办 法来施政理政， 于是经常出现履职错位或缺位， 做了一些不该做、 不该管的事， 但一些该做、 该管的事却没做好、没管好。
(二)乡镇行政管理体制条块分割，权力与责任不对称 目前，乡镇的机构设置主要分三大类：一是乡镇政府的直属部门，有内设机构党政办、 农业办、社会事务办、经济发展办、规划建设办、计划生育办、维稳综治办共七大办，有武 装、工会、团委、妇联等群团组织，有计划生育服务中心、农业技术推广中心两个直属事业 中心，上述机构和人员的人、财、物权归乡镇政府直接管辖。二是双重管理的半垂直站所， 主要有公安派出所、司法所，这类站所党团关系在乡镇，考核和人事任免征求乡镇意见，但 经济权、人事决定权、业务领导权由县级职能部门管辖。三是完全垂直的站所，主要有工商 所、卫生院、林业站、财政所、交管站、兽医站、粮管所、供电所、邮政支局、电信支局、 国税分局、地税分局、国土资源所、广播电视站等，占了乡镇机构的大部分，这类站所人、 财、 物三权均由其上级主管部门直接控制。
以上三类机构在乡镇同时并存的关系统称为条块 分割关系。由于这种条块分割的乡镇行政管理体制和屡次乡镇机构改革中的“垂直运动”，使 到有执法权、处罚权的职能站所向上垂直，分割肢解了乡镇权力结构，弱化了乡镇政府的治 理功能，乡镇政府对他们是看得见，管不着，指不动。但与垂直站所工作直接相关的责任却 没有被垂直，而是留给乡镇政府，导致了乡镇政府变得责任大、权力小、能力差。
(三)乡镇干部政绩考评机制不科学，考核不符合实际 一是考核评比检查项目多如牛毛。
据我省有关清理规范面向乡镇的检查考核项目的文件 透露，2008 年前我省各级政府面向乡镇的检查考核项目有 356 项之多，经过清理规范后仍 保留有 29 项，内容涵盖党务、政务、村务、经济、社会各项事业建设等等。二是考核指标 不切实际。如农村合作医疗、林权制度改革等工作，上级有关政策文件要求尊重农民意愿， 不得强迫命令等， 但在实际考核时却又以人口覆盖率、 林改面积覆盖率等硬性指标作唯一考 核标准。特别是财政税收考核，有的县级政府将脱离实际的税收任务硬性摊派到乡镇政府，
强迫乡镇政府以经济主体角色去违规创税、买税、引税、垫税。三是“一票否决”制过滥。现 时对乡镇政府实行一票否决的有计划生育、维稳信访、安全生产、财政税收等多项，“一票 否决”制过多过滥，使乡镇领导干部思想负担长期处于高压状态，为避免“一票否决”而造假、 而请客送礼、而粗暴执法等违法行政现象时有发生。
(四)乡镇财政来源有限，乡镇财政举步维艰 一是由于山区乡镇区位劣势，工业经济基础薄弱，财政税收税源有限，且增长缓慢。二 是分税制抽取了乡镇那本来就少得可怜的税收的大部分， 使乡镇本级财政来源和积累更为有 限。三是财政转移支付资金没有足额到位，不能满足山区乡镇的正常运转需要。基于以上三 点，大多数乡镇的财政都是入不敷出，根本不能算是一级独立财政，根本担负不起保运转促 发展的重任，乡镇财政运行举步维艰，基础设施建设、公益事业、公共服务根本无钱落实。
三、破解乡镇行政管理困境的思路对策 针对乡镇行政管理的困境及其成因，笔者认为也应相应从四个方面进行着手解决：
(一)科学界定乡镇政府职能 对乡镇政府的改革，目前学者有多种声音，一种是主张撤消乡镇政府，实行乡镇自治; 另一种是主张改乡镇政府为县政府的派出机构;还有一种是主张强化乡镇政府职能，优化服 务。笔者认为，在目前《宪法》和《地方组织法》对乡镇政府的设置还未修改的前提下，宜 采用强化乡镇政府职能的观点，对乡镇政府在体制内进行改革，科学界定职能。职能界定除 了《地方组织法》所规定的七项外，还应着重在以下五个方面定好位：一是要不折不扣落实 中央关于农村的大政方针和一系列惠农政策， 把党和政府的温暖送到农民心中， 当好亲民惠 民的使者;二是激活社会资源和社会力量，加快区域发展，不断增加农民收入，不断提高综 合经济实力，当好经济发展的推动者;三是充分关注民生，加快基础设施建设，不断改善人 居环境和经济发展环境，当好服务者;四是依法行政，保证计生、殡改、土地等基本国策的 落实，当好管理者;五是加强社会治安综合治理，实现人民安居乐业，当好护卫者。在此基 础上，乡镇政府应按依法行政的要求做到有所为，有所不为，不当万能使者。
(二)理顺条块分割的乡镇行政关系 要采取县乡改革联动的方式， 理顺县与乡镇、 乡镇与站所、 乡镇与县级职能部门的关系。
要按照责权利统一的原则明确界定县、镇两级政府的事权，把一些专业性强、非强制性手段 不能治理的行政事务，如交通、安全、环保、工商、税收等，交由县级政府统管，以县级政 府职能部门及其派驻站所管理为主， 并相应减少乡镇政府所负的责任。
而对一些非由乡镇政 府管理不可的社会公共事务，如计划生育、民政优抚、农业水利、林政管理等，则实行以乡 镇政府管理为主，强化乡镇政府行政责任，相关职能站所划归乡镇政府直接管辖，同时赋予 乡镇政府相应行政权力， 保证乡镇政府在这些领域有相应的权威进行管理。
对一些与乡镇政 府施政功能密不可分， 但又必须要县级政府职能部门派驻站所齐抓共管的行政事务， 如国土、 文化、教育、财政、治安、司法等行政事务，要实行“条块结合”的管理，扩大乡镇政府对这 些站所的工作考核意见权、 人事任免建议权， 以增强乡镇政府对这些事务领域管理的指挥协 调能力，避免乡镇政府成为孤单的政府。
(三)建立科学的乡镇政绩考核体系 县级政府要按照建立市场经济体制和法治政府的要求， 转变“压力型”考核机制为科学型 考核机制，建立能够综合体现经济、社会和人的全面发展实际情况的指标体系，在干部政绩 评价标准上，既要看数字，又要看数字无法反映的东西;既要看“显绩”，又要看“潜绩”;既要 看主观努力，又要看客观条件。在考核方式方法上要注意实行定性与定量考核相结合，平时 考核与集中考核相结合，特别是要树立群众观点，引进社会评价机制，提高群众在政绩考核 中的参与程度。同时，要根据不同地区的不同客观条件、不同的岗位要求，有所侧重，实行 分类考核，努力使考核结果全面、客观、公正地反映领导干部的实绩。要把财政税收、招商
引资等经济领域的硬性考核指标项目与乡镇政府脱钩， 使乡镇政府以经济工作为重心转移到 公共服务上来。
要坚决杜绝那些不必要的但偏要乡镇出钱出力的达标检查评比活动。
对一些 必须考核的项目，制订考核指标要科学可行，切合实际，要慎用少用“一票否决”制，为乡镇 政府减负，以减少乡镇政府违法行政冲动。
(四)完善乡镇公共财政体制 进一步完善乡镇财政体制，引入公共财政模式，保障乡镇基层基本预算开支，将乡镇从 追求经济利益的漩涡中解脱出来。
在兼顾县乡利益的基础上， 充分考虑到乡镇财政收入的增 长潜力及财政承受能力，合理划分乡镇收支范围，按事权与财权相统一的原则，因地制宜， 区别对待，确定收支基数，保证乡镇政府行使基本职能的财力需要和可持续发展的能力。要 逐步建立起规范的转移支付制度，按《预算法》的要求，逐步恢复乡镇级国库。上级政府和 财政部门应集中部分财力，拿出一定的资金，对困难乡镇进行转移支付，确保困难乡镇政府 能依法行政的基本财力需要，解决乡镇政府无钱办事的难题。
参考文献 1、肖唐镖、李昌金等：中国乡村报告，学林出版社，2005 年 12 月 2、朱宇：中国乡城治理结构回顾与前瞻，黒龙江人民出版社，2006 年 1 月 3、高小平、沈荣华：推进行政管理体制改革回顾总结与前瞻思路， 《中国行政管理》 ， 2006 第 01 期 4、仲崇东：进一步深化行政管理体制改革面临的冲突与挑战， 《中国行政管理》 ，2007 第 04 期 5、薄贵利：深化行政管理体制改革的核心和重点， 《中国行政管理》 ，2009 年第 07 期 6、王澜明：改革开放以来我国六次集中的行政管理体制改革的回顾与思考， 《中国行政 管理》 ，2009 年第 10 期 作者单位：广东省德庆县永丰镇政府
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篇一:毕业论文-浅谈乡镇行政管理的体制改革
行政管理毕业论文
论文题目:浅谈乡镇行政管理的体制改革
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一、论文提纲
(3)
二、内容摘要(关键词)
(4)
三、正文
(5)
四、参考文献(16)
正文内容
一、乡镇行政管理体制的现状
(一)机构设置及管理情况
(二)行政运行模式
二、乡镇行政管理体制存在的主要弊端与原因
(一)我国现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端
(1)政府职能庞杂、错位
(2)法定职权缺失
(3)权力与责任不对等,行政运作方式不适应发展的需要
(4)财政不堪重负,体制不顺为腐败的产生提供了温床
(二)我国乡镇行政管理体制存在问题的原因
(1)对乡镇政府职能认识不到位
(2)条块分割的管理体制,削弱了乡镇的职能体制
(3)经济因素制约了乡镇政府职能发挥的
三、乡镇行政管理体制改革的具体措施
(一)更新乡镇政府管理理念
(二)完善乡镇致府的机构设置
(三)创新思路,转变观念,转变职能,规范职责
((乡镇行政管理体制存在问题)四)整合乡镇范围内的公共资源
(五)理顺乡镇财税管理体制
(六)探索乡镇深化改革的措施与目标
浅谈乡镇行政管理
【摘要】随着我国社会经济市场化,农村工业化和城市化进程的发展,农村农业税全面取消,大量的农民工进城务工,使得农村经济社会文化生活发生了深刻变化,作为我国最基层的政权,乡镇行政管理体制改革成功与否,关系到我国新农村建设能否取得最后的胜利。本文通过对我国乡镇行政体制改革进行分析,探索乡镇深化改革的目标。文章首先分析了我国当前乡镇行政管理体制改革背景,接着分析了我国农村乡镇行政管理体制现状,接着又分析了现行体制存在的弊端,然后纵观我国乡镇行政管理体制的总体演变,针对我国乡镇行政管理体制改革出现的问题,总结出基本的经验和教训,在此基础上文章提出了我国乡镇行政管理体制改革的总体思路。
【关键词】乡镇行政管理体制改革
乡镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织,与其它地方政府相比,更多地行使管理基层地方公共事务的职能,但乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中占有重要地位。它与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系,因而,成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。农业、农村和农民问题,始终是关系我国经济和社
会发展全局的重大问题,它对乡镇政府的行政能力提出了新的要求。如何适应形势发展的需要,提高乡镇政府的公共管理水平,推动社会主义新农村建设,便成为当前迫切需要解
决的问题。
我国是一个农业大国,农业、农村和农民的“三农”问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务,体现了新形势下农村政治、经济、文化和社会发展的要求,为解决三农问题指明了方向。建设社会主义新农村,是一项综合配套的系统工程,需要各级政府的推动和支持。作为我国最基层政权的乡镇政府无疑扮演着重要角色,它身处新农村建设的第一线,它将是新农村建设中政府这一主体不可替代的重要力量。而目前党和国家建设新农村的决策是在税费改革取消农业税后这一背景下做出的,取消农业税使乡镇政府财政更加困难,以致一些乡镇政府几乎不能正常运转,
作为一名乡镇工作者,对此深有体会。乡镇行政管理作为最基层的行政管理,具有执行性、直接性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市
场经济体制的新形势不太适应,暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题,主要表现在:职能界定不够明晰;法定职权缺失;职能行使偏差;公共产品供给短缺;财政危机的普遍性和严重性等等。这些问题存在的原因比较复杂,主
要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应等。
一、乡镇行政管理体制的现状
为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革
措施,先就当前的乡镇行政管理体制的现状作一简要概述。
(一)机构设置及管理情况
乡镇一级设立的机构主要有:①党群机构:党委办公室(有的乡镇把党委办公室与政府办公室合在一起,称为党政办公室)、纪检监察室、政法委、人民武装部、团委、妇联;
②政府机构:政府办公室(或党政办公室)、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室;③司法机构:人民法庭、司法所(或司法助理);④下属企事业单位:计生服务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟草站、社会事务办、安全生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心校、邮电所等;⑤机构管理情况:在政府机构及政府所属企事业单位中,邮电所、工商所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、国土资源管理所、林业站、派出所、烟草站、安全生产监督管理站属于垂直管理单位,即人事权及财权都由上级业务主管部门管理,是上级业务主管部门的派出机构。乡镇政府直接管理的有政府办、农业服务中心、计生办、计生服务站、文化服务中心、社会事务办、财政所、
粮管所、卫生院、中学、中心校等单位。
不过,乡镇机构设置不是千篇一律,并非每个乡镇都建有人民法庭、国家税务征收分局、地方税务征收分局、邮电所、工商所等机构,这些单位是按片区设立,一个单位负责管理几个乡镇的相关业务工作。
(二)行政运行模式
乡镇办事处均建有相同的领导机构核内设机构,即均设有党委、人大、政府三大领导机构。同时,不管是乡镇或办事处,均设有大体相同的党群部门和
篇二:行政管理学论文--乡镇行政管理体制改革存在的问题与对策研究)
高等教育自学考试
毕业论文
乡镇行政管理体制改革存在问题与对策研究
***
专业:行政管理
主考学校:__兰州大学___
准考证号:…………
指导教师姓名职称:……讲师
甘肃省高等教育自学考试办公室印制
20xx年4月8日
乡镇行政管理体制改革存在问题与对策研究
Researchontheproblemsandcountermeasuresof
townshipadministrativesystemreform
……
目录
内容摘要i正文目录ii
一、我国乡镇行政体制改革的背景3
(一)现行财政体制下乡镇财政收入严重不足4
(二)压力型行政体制下乡镇的行政表现4
二、乡镇行政体制改革的依据和出发点5
【怎样提高小额贷款业务质量】银行小额贷
款怎么贷
关于提高小额贷款业务质量的几点思考**贷款作为我行信 贷产品之一，在加快推动**贷款业务发展的同时，更应重点加 强风险控制力度。目前我行**消费贷款刚开始开办，要求较为 严格，这里就不再重点论述。本文就如何控制**贷款中的小额 贷款资产质量作主要阐述，2012 年下半年以来小额贷款的发展 步入触底之年，垒大户、顶冒名、民间融资逐步显现，资产质 量持续下滑。下面本文从提升信贷员业务能力、调整产品结 构、发掘优质客户、重视贷后催收四个方面逐步控制资产质 量。
一、以人为本，做好风险控制的第一步要控制小额贷款资 产质量最主要的一方面就是从贷前调查开始，而贷前调查中最 不可控因素就是“人”，与此紧密相关的就是信贷员的调查能 力和道德倾向。就调查能力来讲，主要体现在借款人欺骗信贷 员，而信贷员因为专业素养不足等自身原因并未有所发觉。随 着小额贷款的逐步发展，部分农户及商户已经开始慢慢熟悉我 行的小额贷款产品，需要哪些材料，贷前调查经过哪些手续等 等已经被客户所熟知，当信贷员调查时，借款人带着信贷员机
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械的走过场，例如在某信贷员的现场检查中发现信贷员所拍的 调查照片中并不是借款人本人的住处、非借款人的经营场所等 等问题，针对于此信贷员表示被客户骗的，但是这也说明一个 问题，信贷员的调查能力在逐步下滑。针对这种客户骗贷的情 况缺乏交叉验证，直接体现出信贷员的调查能力不足。这对这 方面问题，一方面要高度重视内部培训，提升业务能力，从客 户筛选、贷前调查等各个环节认真核实，交叉验证，把控风 险，尤其密切关注客户的负债情况及资金用途的真实性，另一 方面要不断变换调查方式，在按照规章制度调查时附加一些询 问，关于住所的、关于用途的、关于经营场所的等等，而不是 被客户牵着鼻子走；
二、以群为基，深度挖掘优质**客户小额贷款针对的客户 就是农户和商户，目前在小额贷款逐步发展的同时，一些区 域、一些群体中已出现饱和，但这并代表小额贷款已发展饱 和，我们都知道发现新客户所付出的努力是维持老顾客户所付 出努力的 3 倍，因此我们要针对这些表面上已经饱和的**较好 的市场深度挖掘，并形成**信息数据库，便于不断分析每个群 体客户的不同**特点。针对农户贷款，除了要继续加大**村镇 维护、建设力度外，还要在已创建的**村镇基础上持续向周边 乡镇延伸，重点摸底每个村的融资需求、**倾向等特点，做好 客户准入；
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针对商户贷款，不断加大城区各市场的开发，深度挖掘各 市场，利用**较好的老客户介绍上下游客户，形成**集群客 户，并在保持优质客户的情况下，提升我行资产质量，争取做 到**较好的客户群批发做模式。
三、以策为助，逐步调整小额结构从目前不良资产的客户 分析来看，出现逾期甚至不良的多出现在联保客户（尤其以农 户联保居多）、还款方式为阶段性等额本息的客户群中，而等额 本息还款方式以及保证类客户出现不良的比例现对较小，从这 一方面可以看出我行推进结构调整已势在必行，主要是指在发 展小额贷款业务的同时，加快小额贷款结构“三调整”：不断 调整贷款还款方式，加快阶段性等额本息还款方式向等额本息 转变；
逐步调整贷款类型，推动联保贷款向保证贷款转变；
加速推进农户贷款向商户贷款转变，逐步优化小额贷款结 构，降低风险，从而不断提升我行信贷资产质量。
四、以催为策，确保我行资产质量我行目前依然存在一个 倾向，贷款逾期了、借款人外逃了、电话关机了等情况时，信 贷员、贷后催收力度不够。不少逾期贷款甚至不良贷款许久无 人过问，不少信贷员心中依然存在以增量稀释存量的想法，而 在提高增量时却不加以思考贷款出现逾期的原因甚至依然按照 自己的想法工作，这就导致逾期贷款持续显现。当前形势下，
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化解资产风险的工作重点依然是集中精力清收不良贷款，把优 化增量与盘活存量结合起来。在这里主要提出以下两个方面的 措施：一是实行不良贷款清收责任人制度，谁管户谁负责，针 对不良贷款加大催收力度，这里的加大催收力度指的是现场催 收而不是简单地电话催收，针对不良客户晓以利害，威逼利 诱，由于小额贷款单笔金额相对较少，而且无任何抵质押物， 因此法律起诉追回的时限长（借款人大多外逃不在家）且相对 成本高，因此不良形成前期一定要多加以催收，而不是等到不 良时再去起诉追回；
另一方面加大不良资产考核制度，不少人依然认为相对于 不良贷款的考核来讲，增量上去了拿到手的钱反而较多，而因 催收花费的成本较大不愿去付出行动，因此，加大不良贷款的 考核，不断施加压力，做到不良资产有人催，继而提高资产质 量。
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中央广播电视大学本科毕业论文
浅谈现代乡镇行政管理现状及改革
专 业 名 称: 行政管理 学 生 姓 名: 伏小芸
二○一三年十月
郑重声明
本人呈交的学位论文，是在导师的指导下，独立进行研究工作所 取得的成果，所有数据、图片资料真实可靠。尽我所知，除文中已经 注明引用的内容外，本学位论文的研究成果不包含他人享有著作权的 内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集体，均已 在文中以明确的方式标明。本学位论文的知识产权归属于培养单位。
本人签名：
日期：
摘要
乡镇是我国最基层的政权组织，是共和国政权大厦的基石，它处在新农村工 作的第一线，党和国家的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实， 三农问题与之休戚 相关。随着我国经济市场化,农村现代化进程的发展，农村经济社会文化生活发 生了深刻变化。作为我国最基层的政权，乡镇行政管理水平的提高与否,关系到 我国新农村建设能否取得最后的胜利。本文通过对我国乡镇行政管理现状进行分 析，不断探索建设社会主义新农村。
关键词：乡镇；行政管理；三农问题
目录
第 1 章 绪论 ............................................. 1
1.1 本论文的背景和意义 ........................................ 1 1.2 本论文的主要内容 .......................................... 2
第 2 章 乡镇行政管理体制改革的背景 ....................... 2
2.1 乡镇行政管理体制改革的背景 ................................ 3 2.2 乡镇行政管理体制的现状 .................................... 3
第 3 章 乡镇行政管理体制存在的主要弊端及改革 ............. 6
3.1 乡镇行政管理体制存在的主要弊端及原因 ...................... 6 3.2 乡镇行政管理体制改革的具体措施................................ 6
本文总结 ................................................. 9 参考文献 ................................................ 10
第1章 绪 论
1.1 本论文的背景和意义
党的十六届五中全会提出了推进社会主义新农村建设的历史任务，这是党中 央统揽全局、着眼长远、与时俱进作出的重大决策，是一项不但惠及亿万农民、 而且关系国家长治久安的战略举措，是我们在当前社会主义现代化建设的关键时 期必须担负和完成的一项重要使命。农村人口众多、经济社会发展滞后是我国当 前的一个基本国情。我国的经济社会发展总体上已经进入以工促农、以城带乡的 新阶段。在这个阶段，只有实行统筹城乡经济社会发展的方略，加快建设生产发 展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村，我们才能如 期实现全面建设小康社会和现代化强国的宏伟目标。
建设社会主义新农村，是贯彻落实科学发展观的重大举措。科学发展观的 一个重要内容，就是经济社会的全面协调可持续发展，城乡协调发展是其重要的 组成部分。全面落实科学发展观，必须保证占人口大多数的农民参与发展进程、 共享发展成果。如果我们忽视农民群众的愿望和切身利益，农村经济社会发展长 期滞后，我们的发展就不可能是全面协调可持续的，科学发展观就无法落实。我 们应当深刻认识建设社会主义新农村与落实科学发展观的内在联系，更加自觉、 主动地投身于社会主义新农村建设，促进经济社会尽快转入科学发展的轨道。建 设社会主义新农村，是确保我国现代化建设顺利推进的必然要求。国际经验表明， 工农城乡之间的协调发展，是现代化建设成功的重要前提。一些国家较好地处理 了工农城乡关系，经济社会得到了迅速发展，较快地迈进了现代化国家行列。也 有一些国家没有处理好工农城乡关系，导致农村长期落后，致使整个国家经济停 滞甚至倒退，现代化进程严重受阻。我们要深刻汲取国外正反两方面的经验教训， 把农村发展纳入整个现代化进程，使社会主义新农村建设与工业化、城镇化同步 推进，让亿万农民共享现代化成果，走具有中国特色的工业与农业协调发展、城 市与农村共同繁荣的现代化道路。建设社会主义新农村，是全面建设小康社会的 重点任务。我们正在建设的小康社会，是惠及十几亿人口的更高水平的小康社会， 其重点在农村，难点也在农村。改革开放以来，我国城市面貌发生了巨大变化， 但大部分地区农村面貌变化相对较小，一些地方的农村还不通公路、群众看不起 病、喝不上干净水、农民子女上不起学。这种状况如果不能有效扭转，全面建设 小康社会就会成为空话。因此，我们要通过建设社会主义新农村，加快农村全面 建设小康的进程。建设社会主义新农村，是保持国民经济平稳较快发展的持久动 力。扩大国内需求，是我国发展经济的长期战略方针和基本立足点。农村集中了 我国数量最多、潜力最大的消费群体，是我国经济增长最可靠、最持久的动力源 泉。通过推进社会主义新农村建设，可以加快农村经济发展，增加农民收入，使 亿万农民的潜在购买意愿转化为巨大的现实消费需求，拉动整个经济的持续增
长。特别是通过加强农村道路、住房、能源、水利、通信等建设，既可以改善农 民的生产生活条件和消费环境，又可以消化当前部分行业的过剩生产能力，促进 相关产业的发展。建设社会主义新农村，是构建社会主义和谐社会的重要基础。
社会和谐离不开广阔农村的社会和谐。当前，我国农村社会关系总体是健康、稳 定的，但也存在一些不容忽视的矛盾和问题。通过推进社会主义新农村建设，加 快农村经济社会发展，有利于更好地维护农民群众的合法权益，缓解农村的社会 矛盾，减少农村不稳定因素，为构建社会主义和谐社会打下坚实基础。
1.2 本论文的主要内容
我国是一个农业大国,农业、农村和农民的“三农”问题是关系改革开放和 现代化建设全局的重大问题。党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农 村的伟大历史任务,体现了新形势下农村政治、经济、文化和社会发展的要求,为 解决三农问题指明了方向。作为我国最基层政权的乡镇政府无疑扮演着重要角色, 它身处新农村建设的第一线,它将是新农村建设中政府这一主体不可替代的重要 力量。乡镇行政管理作为最基层的行政管理，暴露了当前行政管理中存在的突出 问题，主要表现在：职能行使偏差、财政问题突出、公共服务落后等等。这些问 题存在的原因比较复杂，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建 设的不适应等。乡镇政府与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系,因而,成 为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。农业、农村和农民问题，始终 是关系我国经济和社会发展全局的重大问题,它对乡镇政府的行政能力提出了新 的要求。如何适应形势发展的需要,提高乡镇政府的公共管理水平,推动社会主义 新农村建设,便成为当前迫切需要解决的问题。
第 2 章 乡镇行政管理体制改革的背景
2.1 乡镇行政管理体制改革的背景
我国农业税费的全面免除于与新农村建设的逐步深入使得农村工作的内容 发生了很大变化，对乡镇政府也提出了一系列新的挑战。
2.1.1 农村税费改革
农业税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但随 之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设资金匾乏。
乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外，必须应对处理农 村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。
2.1.2 社会主义新农村建设
改革开放以来，农业生产和农村经济获得了巨大发展，农民的温饱问题已经 基本解决，但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后，这已 经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。因此 党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。社会主 义新农村建设是指在社会主义制度下，反映一定时期农村社会义经济发展为基 础，以社会全面进步为标志的社会状态。新农村建设的总的目标是:生产发展、 生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主,既要求经济发展，也要求社会发展; 既要加强物质文明建设，又要加强精神文明和政治文明建设。
2.2 乡镇行政管理体制的现状
为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革措施，先就当前的乡镇 行政管理体制的现状作一简要概述。
2.2.1 乡镇行政管理机构设置
乡镇一级设立的机构主要有：①党群机构：党委办公室（有的乡镇把党委办 公室与政府办公室合在一起，称为党政办公室）、纪检监察室、政法委、人民武 装部、团委、妇联；②政府机构：政府办公室（或党政办公室）、派出所、国家 税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室；
③司法机构：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下属企事业单位：计生服务 站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟草站、 社会事务办、安全生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心校、邮电所等；
⑤机构管理情况：在政府机构及政府所属企事业单位中，邮电所、工商所、国家 税务征收分局、地方税务征收分局、国土资源管理所、林业站、派出所、烟草站、
安全生产监督管理站属于垂直管理单位，即人事权及财权都由上级业务主管部门 管理，是上级业务主管部门的派出机构。乡镇政府直接管理的有政府办、农业服 务中心、计生办、计生服务站、文化服务中心、社会事务办、财政所、粮管所、 卫生院、中学、中心校等单位。不过，乡镇机构设置不是千篇一律，并非每个乡 镇都建有人民法庭、国家税务征收分局、地方税务征收分局、邮电所、工商所等 机构，这些单位是按片区设立，一个单位负责管理几个乡镇的相关业务工作。
2.2.2 乡镇行政管理的现状
现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国 农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多 弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程 的实施。
第一，职能行使偏差。按照政府职能的要求,乡镇政府对乡镇经济、教育、 文化、卫生及各项社会事业的发展,负有规划、指导、协调、服务的责任,但目前 我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式,已经超出自身的职责范围行 事。有的乡镇政府干预过多,直接插手生产经营活动,用行政手段介入竞争性领域, 同时,在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”,达标检查验 收。乡镇干部多数给上级机关办事,依靠上级的指标工作,用于农民所盼、社会所 需的时间就少了,未能履行好所应承担的公共职责。另外,按照法律规定,行政执法 的主体是县级以上人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法主体资格,但 在涉及农税征收、征地拆迁、计划生育、突出问题整治等方面,由于单纯依靠上 级政府职能部门无力完成,于是上级党委、政府便以文件或领导讲话等形式,要求 “乡镇党政一把手负总责”,并且实行“一票否决”制。在这种压力下,乡镇政府 为了完成上级党委和政府下达的任务指标,不惜使用不规范的公共权力手段,结果 导致越权执法、违法执法的现象发生,破坏干群关系,影响政府的形象和威信,降低 政府的公信力,出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。
第二，财政问题突出。乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题,在 不发达地区尤其严重,已经出现难以支撑政府机关有效运作的困境。经济落后,农 民、农业、农村“三农问题”突出,是造成乡镇政府负债的根本原因。而造成财 政赤字的原因有：机构设置过杂,人员过多,导致乡镇政府运行成本过高,政府预算 体系不健全,缺乏降低成本的激励机制,各种乡镇公务消费支出较高，升级达标透 支建设等等。正是由于严重的财政赤字，制约了乡镇的快速健康发展。
第三，公共服务落后。乡镇政府本是农村公共服务的主要领导者,这也是政 府职能的重要体现,但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响,已使我国农
村社会公共服务落后。主要表现为:1、难以解决就业问题难度大。近年来，由于 市场经济的不断发展和农业科技的不断进步，农民劳动的效率大大提高，使农村 剩余劳动力过量。但是农村发展水平却不能够吸收本身所富余的这部分劳动力， 解决就业问题。致使大批的农民工涌进城市，造成了就业难的社会问题。还有一 小部分人，长期无所事事，形成一种消极的就业态度，聚集起来走上犯罪的道路。
2、公共卫生事业停滞不前。农村基本医疗条件还很落后,设备陈旧,卫技人员短缺, 服务水平低下。尽管在全国范围内推行医疗保险，但仍有部分地区处于弱势地位 的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受力。定期常规体检还不 能普及，导致很多农民群众不能及早发现治疗疾病。3、农村教育现状不容乐观。
自全国教育改革以来，义务教育阶段免受学费,使农民的教育负担有所减轻,但目 前农村基础教育教学条件和环境较差，设施设备匮乏。此外农村教师队伍的现状 令人担忧,不少中小学的骨干教师由于工资、住房等原因,或离开教学岗位,或流向 城市,师资队伍难以保证,教育质量下降。4、社会保障处于徘徊不前。农村社会保 障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节,尽管各级政府采取各种各样的社会保 障、救济制度等措施,如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等,但目前 农村社会保障的覆盖面相对还很低,远远解决不了农村现有的贫困状况。5、文化 设施缺乏。文化科技“三下乡”活动流于形式,没有发挥其真正作用。民间文化 不能得到很好的继承和发扬，许多优秀的传统文化面临失传的境地。
2.2.3 行政运行模式
乡镇办事处均建有相同的领导机构核内设机构，即均设有党委、人大、政府 三大领导机构。同时，不管是乡镇或办事处，均设有大体相同的党群部门和政府 机构及企事业单位。作为上连县、下连村的中间政权组织，乡镇主要是按照《中 华人民共和国宪法》第 107 条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人 民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政 工作”。同时，对村民委员会实施指导（宪法第 110 条规定：“农村按居住地设 立的村民委员会是基层群众性自治组织”，因此，乡镇人民政府与村的关系应为 指导关系，但事实上几乎都是领导关系。）这种行政运行模式，有的专家称之为 “乡政村治”体制运行模式。
第 3 章 乡镇行政管理体制存在的主要弊端及改革
3.1 乡镇行政管理体制存在的主要弊端及原因
现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国
农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多 弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程 的实施。分析我国当前乡镇行政管理体制存在问题的原因，主要有如下几个方面。
3.1.1 对乡镇政府职能认识不到位
由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作 用，致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。乡镇干部对乡镇应该履行 什么职能，新时期如何落实发展农村经济，提高农民生活水平和生活质量;如何 提高公共管理水平缺乏明确地认识。仍然习惯于完成上面的任务，习惯于做好眼 前的事，缺乏发展意识和发展规划。
3.1.2 条块分割的管理体制，削弱了乡镇的职能体制
乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直 管理。原则上乡镇是“以块为主，条块结合”，但是由于站所的人才物全部收归 县级职能部门，所以乡镇对于这些站所只能协商，不能控制和指挥。这样，乡镇 在履行某些职责的时候就很困难，另外行政执法权又只能授予县级职能部门。乡 镇在推动工作的方法上也受到一定的限制。
3.1.3 经济因素制约了乡镇政府职能的发挥
税费改革以前，乡镇财政收入的 70%来自农业税。免征农业税以后，乡镇财 政收入大幅度减少。但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要 发展农村经济，努力增加本级财政收入，还要负担公共交通、公共卫生、农村公 共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些 公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。而且这些公共事务支出大、欠账多。
这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥。
3.2 本乡镇行政管理体制改革的具体措施
新农村建设是党和政府做出的重大战略部署，作为我国的最基层政府—乡镇 政府，既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划、 引导新农村建设的各种任务。当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建 设，因此，进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。
3.2.1 完善乡镇致府的机构设置
目前，乡镇政府的机构设置和人员配备都很不规范。要通过立法明确乡镇机 构职能、人员编制和工作程序，明确乡镇政府各项行政人事行为的程序和责任。
法治化是乡镇行政管理体制改革的重要保证。在乡镇改革中，要贯彻“小政府， 大服务”的方针，保留履行政治和社会服务职能的机构，压缩甚至撇开履行经济 管理职能的机构。对规模过小的乡镇应视具体情况适当合并，减少数量，扩大规 模.
3.2.2 规范乡镇政府的职责
现阶段,要加快有关乡镇政府职能法律规范的创制,规范乡镇政府的职能,为 乡镇政府职能转变提供法律依据。按照党的十六大提出的“依法规范中央和地方 的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”的要求,结合现有 《地方组织法》,尽快制定规范乡镇政府的职能、部门机构及管理活动的决策、 执行、监督等各环节的地方性法规及实施细则,使乡镇政府的职能转变切实做到 有法可依、有章可循,以法治的刚性手段来规范、界定乡镇政府的职能。
3.2.3 创新思路，转变观念，转变职能
在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念。计划经济体制 下创办的乡镇企业，在农村经济发展和农村财源建设中发挥了重要作用，但也造 成了大量的乡镇“负累”，有的甚至变成了乡镇财政的包袱。今后，乡镇政府应 该从竞争性领域解脱出来，把办企业、做贸易的任务交给社会、交给市场，充分 发挥市场优势，以多业并举来促进农村产业结构的调整和均衡协调发展，切实解 决好政府的“越位”问题。通过转变政府职能要达到两个目标：第一，为乡镇经 济发展创造种种便利条件，如信息技术支持、财政贴息等手段，通过提供经济性 公共服务支持市场主体发展，引导好资源积聚和资金投向，加快产业结构调整， 大力培植财源，促进经济持续快速发展。第二，通过提供社会性公共服务，为社 会成员提供社会性公共服务，为社会成员提供基本的义务教育、公共医疗与社会 保障等，解决最基本的社会福利与社会公平问题，促进和谐社会的建设。加快推 进行政管理体制改革，目标是建立一个公共服务型政府。今后，乡镇党委政府要 适应社会主义市场经济体制需要，从行政管理型向公共服务型转变，加强政府服 务，把改管的事情管好，管到位，不该管的事情下决心坚决不管，乡镇要大力培 育和发展农村经济型专业服务组织和社会中介组织，把不应该由政府履行的职能 交给市场，企业和市场中介组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机 构的作用。
3.2.4 加快推进乡镇机构改革，减少财政供养人员
乡镇机构改革在我国已进行过多次，效果并不理想，现在有必要加快推进。
重点是合理界定乡镇机构职能，精简机构和减少财政供养人员。要按照减少机构、 整合资源、综合设置、提高效率的要求，根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、 人员设置，结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求，从紧设 置乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。冗员负担过重是目前乡镇 普遍存在的现象，大力压缩乡镇财政供养人口、减轻财政负担已经是势在必行。
深化教育改革，乡镇中小学要重新核定教师编制，杜绝超编现象。属于提供非公 共产品和非公共服务的单位，可以取得经营性或服务性收入的单位财政要停止供 给。农技站、农机站、兽医站、林业站等服务性单位，应通过服务收费来实现自 我平衡。应加快乡镇公共卫生改革步伐，减轻财政负担。
3.2.5 更新乡镇政府管理理念
众所周知,政府的合法性建立在两个条件的基础之上:一是政府决策必须体现 大多数人的意志;二是人民对政治权威的服从。对政府合法性的深入理解,有助于 政府工作人员树立正确的政府管理理念,正确对待手中的公共权力,摆正自己与公 众的关系,也有助于乡镇政府根据自身所处的行政生态环境出现的新变化,将计划 经济的管制型管理转到适应市场经济的服务型管理,由包揽一切的全能管理转变 到满足社会公共需要的公共管理,由直接管理转变到间接管理,确立现代公共管理 的思维模式和管理模式,从而最大限度地谋求社会公共利益。
3.2.6 探索乡镇深化改革的目标
就长期目标而言，乡镇自治、实现乡镇建制的地方化和公利化，应当是乡镇 改革的方向。但就近期目标而言，改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领 导和管理乡镇辖区内各项事务的有活力、有权威管理组织。乡镇政府要把工作重 点转到提供公共服务和发展公益事业上来要进一步规范乡镇政府和村级组织的 工作职能与事权范围，打造法治诚信、廉洁、高效的服务型政府。
结论
总的来说乡镇行政滚利改革应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政 职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推 行领导干部“交叉任职”、引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主
的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手，推进乡镇行 政管理体制改革。新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农 村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。社 会主义新农村建设是一项系统工程，具有长期性和复杂性。乡镇政府既是新农村 建设的组织者和引导者，又是新农建设政策的实施者，因此乡镇行政管理也是一 个较长时期的工程，需要多方面的努力。相信未来的农村乡镇行政体制改革必将 进一步促进实现我国新农村建设目标的实现。
参考文献
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[4]左然.乡镇行政管理体制需创新.瞭望新闻周刊.2006. [5]陈瑞莲.邹庆环主编.乡镇行政管理.中山大学出版社.1994.7.
在平时的工作中我能严格遵守财务规章制度严格执行现金管理和结算制度做到日清月结定期向会计核对现金与帐目发现现金金额不符做到及时汇报及时处理根据会计提供的凭证及时发放工资和其它应发放的经费坚持财务手续严格审核有关原始单据不符要求的一律不付款严格保管有关印章空白支票空白收据库存现金的完整及安全及时掌握银行存款余额不签发空头支票和远期支票月末关帐后盘点现金流量及银行存款明细并认真装订当月原始凭证每月及时传递银行原始单据和各收付单据配合会计做好各项帐务处理及各地市资金下拨款严格控制专款专用和银行帐户的使用
提纲
一、对现代乡镇行政管理体制的认识 （一）精神文化 （二）物质文化 （三）制度文化 （四）行为文化 二、我国企业文化建设中存在的问题 （一）企业文化政治化 （二）企业文化的表象化 （三）企业文化的文体化 （四）企业文化趋同化 三、建立适应市场的企业文化的若干对策 （一）营造企业文化的原则 （二）营造企业文化氛围 （三）重视人力资源管理 （四）进行企业文化整合 （五）创新管理模式 结束语
浅谈乡镇行政管理体制中存在问题与对策
[内容提要]党的十一届三中全会以来，我国对农村乡(镇)村管理体制进行了大
的调整。由过去的“政社合一”的公社、生产大队、生产小队高度集中的垂直管 理体制改变为“政社分设”的乡、村、组的相对独立和集中的管理体制。改变了 过去政企不分的状况．自治权力在基层政权体系中的比重日益增加，农村基层政 权建设也得到了加强。随着农村改革的深化，社会主义市场经济体制的逐步建立。
农村经济一体化要求日益突出。但目前我国实行的条块分割、相互封闭的乡(镇) 村管理体制，客观上制约了农村大市场的统一管理和规划，人国地阻碍了区域之 间、乡镇之间、村与村之间的横向联系和紧密协作，严重影响了农村经济的协调、 健康、迅速发展。因此，探讨我国目前乡(镇)村管理体制中存在的问题，改革和 完善，乡(镇)村管理体制，以适应农村经济发展的要求．具有重要的意义。
[关键词] 乡镇政府 行政体制改革 基层民主
一、我国乡镇行政管理体制的发展和存在的问题 1．乡镇一级“条条”与“块块”互相分割，政府利益与部门利益的冲突日益加剧。条 块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。乡镇政府．作为国家在农村最 基层的一级政权，承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务 客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的乡镇管理体制。乡镇政权的职能受到 了严重的削弱。行政管理很难实现高效运作。
2．乡镇一级政府的“事权”与“财权”严重失衡。人民公社解体后。乡村两级组织仍 然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能。如兴办农村教育、修建乡村公路、优待军烈属、 供养五保老人、兴办农林水基础设施等等。此外，还有落实计划生育国策、征收农业税费和 “三提五统”。调整农业生产结构、发展乡镇企业和小城镇、保护生态环境、维护社会治安、 调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间文化娱乐活动等项工作。乡镇一级 “小政府”与“大服务”“强政府”与“弱财政”长期并存的格局。造成乡镇主要领导想方 设法增加乡镇财政收入，必然成为乡镇政府的第一要务。
3．乡镇一级“党政企不分”与“村民自治”之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。主 要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在．少 数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。总的来看．乡镇作为国家政权结构中最低的 一级政权组织．仍未摆脱人民公社体制的影响，实际是党政混合运作的一体性机构．具体表 现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系．习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种 杠杆和利益导向实行间接、弹性控制，而且“村民自治也始终处于行政和财政双重压力下的 ‘紧约束’运行状态。”这是我国新时期的农民负担不断加重、社会秩序混乱、党群干群关 系日趋紧张的政治根源所在。
4．乡镇行政机构缺少监督系统。行政监督是权力构成的一个重要组成部分，是减少政 府行政失误，确保政府管理畅达，高效运行的必要环节。从某种程度上说，目前我国农村乡 镇政权建设中，却缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督体系延伸到乡镇出现了“断 层”。中央、省、地(市)、县都设有政府的监察机关，负责对同级国家权力机关的监督，到
乡镇基层政府，却没有设置监察机构。二是缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要 任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何。必须接受人民 群众的监督。人民是主人，干部是公仆，公仆必须接受主人的监督。但由于耳前乡镇管理体 制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督难以落到实处。
二、如何建构 21 世纪的现代乡镇行政管理体制 1．应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。在中国乡
镇既是国家最基层的政治权力中心，又是满足农民各种需要的经济文化中心和社区服务中 心。当前我国乡镇政府改革的实质是把它所拥有的行政权力规范到合理的空间，逐步形成一 种“国家、社会、农民”三者良性互动、密切合作的关系。而其核心是解决过去在传统计划 体制下所形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉．“国家行政权”与“村民自治”互 相渗透。“条条”与“块块”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留 问题。无论怎么改革，“乡镇”作为一种地方基层行政建制．应当保持其行政地域的完整性， 人口规模的适度性。管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性，人员编制 的法律约束性，政权名称的固定性和运行程序的规范性。只有这样，才能使之逐渐成为直接 面向 9 亿农民的法制型、公共服务型政府。
2．坚持党对农村工作的领导核心地位，不断加强和改进党的领导方式。多年来，我国 农村政治体制改革尤其是乡镇政府体制改革遇到的最棘手问题是如何处理党政关系。坚持党 对农村工作的领导，不断巩固和完善党在农村的组织体系，是由中国的特殊国情决定的，是 历史的必然选择，是不能轻易改变的。乡镇党委是农村各种组织的领导核心，是作好农村各 项工作的“前沿指挥部”，与乡镇其他各种组织是领导与被领导的关系。同时，实行村民自 治，扩大农村基层民主，也要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡镇党委 和村党支部的领导核心作用。不断改善乡村基层党组织的领导方式和工作方法，重塑乡镇一 级的”政府形象“，使之逐渐形成一种整合的、协调互动的社会政治力量，共同为建设社会 主义新农村而奋斗。
3．建立城乡统一的公共财政制度和公共服务体系，建设精干高效的乡镇基层政府。我 国下一步的乡镇政府改革重点是．建立城乡统一的公共财政制度和现代农村公共服务体制及 运行机制。同时，要按照在合理区分公益性和经营性职能的塾础上．整合现有的乡镇事业站 所，强化公益性事业单位的公共服务功能．其经费主要由县级财政保障：逐步增强经营性事 业单位的自我发展能力。使其走向市场化经营的轨道总之．我国建构 21 世纪的现代乡镇行 政管理新体制，光靠中央和省级财政投入是不够的，还需要进行政治体制改革的全面突破：
光是乡镇一级改而竖立其上的政府机构不改革．也难有实质性的进展．还需要启动市、县政 府体制改革。如果仅仅寄希望于”撤并乡镇、精简机构、裁减人员”这样的低层次改革，那 么很可能陷入“循环改革的陷阱”。
4．进一步完善“村民自治”制度。在我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：
乡、镇人民政府的行政管理权和村民自治权．这两种权利构成了现阶段农村社会“乡政村治” 的格局。虽然两种权力的运作法律作了清楚、明确的规定．但在实际工作中，二者又经常发 生矛盾。大多数乡、镇人民政府仍把村民委员会当作自己直接的下属行政组织，以各种方式 影响和控制村民委员会的活动，沿用传统的领导方法进行指挥管理．或继续控制村民委员会
的人事权：或对属于村民委员会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施 令，从而压缩村民自治的空问，使村民自治在一定程度上名存实亡。为此，村民自治的成长 必须依赖于政府的行政放权．而政府是否放权又取决于整个国家治理体制和政策选择。村民 委员会与乡、镇人民政府之间是一种相互依赖的关系，或者说是一种交换关系，双方在交换 过程中的地位是应该平等的，村民委员会需要乡、镇人民政府的资源，乡、镇人民政府也需 要村民委员会所提供的服务。因此，用法律来约束乡、镇人民政府的行为、减弱其对村民自 治的束缚是极其重要的。
参考文献
1.张大中,孟凡驰，《企业文化论》，上海:东方出版社，1995.05 2.薛中良，《企业与企业文化》，《兰州大学学报》，1999.10
浅谈现代乡镇行政管理现状及改革
专 业 名 称：
行政管理 学 生 姓 名:
二○一三年十月
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摘要
乡镇是我国最基层的政权组织，是共和国政权大厦的基石,它处在新农村工 作的第一线，党和国家的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实， 三农问题与之休戚 相关。随着我国经济市场化,农村现代化进程的发展，农村经济社会文化生活发 生了深刻变化。作为我国最基层的政权，乡镇行政管理水平的提高与否,关系到 我国新农村建设能否取得最后的胜利。本文通过对我国乡镇行政管理现状进行分 析，不断探索建设社会主义新农村.
关键词：乡镇；行政管理；三农问题
目录
第 1 章 绪论 ............................................. 1
1.1 本论文的背景和意义 ........................................ 1 1.2 本论文的主要内容 .......................................... 2
第 2 章 乡镇行政管理体制改革的背景 ....................... 2
2。1 乡镇行政管理体制改革的背景 ............................... 3 2。2 乡镇行政管理体制的现状 ................................... 3
第 3 章 乡镇行政管理体制存在的主要弊端及改革 ............. 6
3.1 乡镇行政管理体制存在的主要弊端及原因 ...................... 6 3.2 乡镇行政管理体制改革的具体措施................................ 6
本文总结 ................................................. 9 参考文献 ................................................ 10
第1章 绪 论
1.1 本论文的背景和意义
党的十六届五中全会提出了推进社会主义新农村建设的历史任务,这是党中 央统揽全局、着眼长远、与时俱进作出的重大决策，是一项不但惠及亿万农民、 而且关系国家长治久安的战略举措，是我们在当前社会主义现代化建设的关键时 期必须担负和完成的一项重要使命。农村人口众多、经济社会发展滞后是我国当 前的一个基本国情。我国的经济社会发展总体上已经进入以工促农、以城带乡的 新阶段。在这个阶段，只有实行统筹城乡经济社会发展的方略，加快建设生产发 展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村，我们才能如 期实现全面建设小康社会和现代化强国的宏伟目标。
建设社会主义新农村，是贯彻落实科学发展观的重大举措。科学发展观的 一个重要内容，就是经济社会的全面协调可持续发展，城乡协调发展是其重要的 组成部分.全面落实科学发展观，必须保证占人口大多数的农民参与发展进程、 共享发展成果.如果我们忽视农民群众的愿望和切身利益，农村经济社会发展长 期滞后，我们的发展就不可能是全面协调可持续的，科学发展观就无法落实。我 们应当深刻认识建设社会主义新农村与落实科学发展观的内在联系，更加自觉、 主动地投身于社会主义新农村建设,促进经济社会尽快转入科学发展的轨道.建设 社会主义新农村，是确保我国现代化建设顺利推进的必然要求.国际经验表明,工 农城乡之间的协调发展,是现代化建设成功的重要前提。一些国家较好地处理了 工农城乡关系，经济社会得到了迅速发展，较快地迈进了现代化国家行列。也有 一些国家没有处理好工农城乡关系，导致农村长期落后，致使整个国家经济停滞 甚至倒退,现代化进程严重受阻。我们要深刻汲取国外正反两方面的经验教训， 把农村发展纳入整个现代化进程，使社会主义新农村建设与工业化、城镇化同步 推进,让亿万农民共享现代化成果，走具有中国特色的工业与农业协调发展、城 市与农村共同繁荣的现代化道路。建设社会主义新农村，是全面建设小康社会的 重点任务。我们正在建设的小康社会，是惠及十几亿人口的更高水平的小康社会， 其重点在农村,难点也在农村。改革开放以来，我国城市面貌发生了巨大变化， 但大部分地区农村面貌变化相对较小，一些地方的农村还不通公路、群众看不起 病、喝不上干净水、农民子女上不起学。这种状况如果不能有效扭转，全面建设 小康社会就会成为空话。因此，我们要通过建设社会主义新农村，加快农村全面 建设小康的进程。建设社会主义新农村,是保持国民经济平稳较快发展的持久动 力.扩大国内需求，是我国发展经济的长期战略方针和基本立足点。农村集中了 我国数量最多、潜力最大的消费群体,是我国经济增长最可靠、最持久的动力源 泉。通过推进社会主义新农村建设,可以加快农村经济发展，增加农民收入，使 亿万农民的潜在购买意愿转化为巨大的现实消费需求,拉动整个经济的持续增长.
特别是通过加强农村道路、住房、能源、水利、通信等建设,既可以改善农民的 生产生活条件和消费环境，又可以消化当前部分行业的过剩生产能力,促进相关 产业的发展.建设社会主义新农村，是构建社会主义和谐社会的重要基础。社会 和谐离不开广阔农村的社会和谐.当前，我国农村社会关系总体是健康、稳定的， 但也存在一些不容忽视的矛盾和问题.通过推进社会主义新农村建设,加快农村经 济社会发展，有利于更好地维护农民群众的合法权益，缓解农村的社会矛盾，减 少农村不稳定因素，为构建社会主义和谐社会打下坚实基础。
1.2 本论文的主要内容
我国是一个农业大国，农业、农村和农民的“三农”问题是关系改革开放和 现代化建设全局的重大问题。党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农 村的伟大历史任务,体现了新形势下农村政治、经济、文化和社会发展的要求， 为解决三农问题指明了方向.作为我国最基层政权的乡镇政府无疑扮演着重要角 色，它身处新农村建设的第一线，它将是新农村建设中政府这一主体不可替代的 重要力量.乡镇行政管理作为最基层的行政管理，暴露了当前行政管理中存在的 突出问题,主要表现在：职能行使偏差、财政问题突出、公共服务落后等等。这 些问题存在的原因比较复杂，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法 制建设的不适应等。乡镇政府与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系，因 而,成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。农业、农村和农民问题， 始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题，它对乡镇政府的行政能力提出 了新的要求。如何适应形势发展的需要，提高乡镇政府的公共管理水平,推动社 会主义新农村建设，便成为当前迫切需要解决的问题.
第 2 章 乡镇行政管理体制改革的背景
2.1 乡镇行政管理体制改革的背景
我国农业税费的全面免除于与新农村建设的逐步深入使得农村工作的内容 发生了很大变化，对乡镇政府也提出了一系列新的挑战。
2。1。1 农村税费改革
农业税费取消以后,乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但随 之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还,农村公共设施建设资金匾乏。
乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外，必须应对处理农 村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。
2。1.2 社会主义新农村建设
改革开放以来，农业生产和农村经济获得了巨大发展，农民的温饱问题已经 基本解决，但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后,这已 经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。因此 党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。社会主 义新农村建设是指在社会主义制度下，反映一定时期农村社会义经济发展为基 础，以社会全面进步为标志的社会状态.新农村建设的总的目标是:生产发展、生 活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主,既要求经济发展,也要求社会发展;既要 加强物质文明建设，又要加强精神文明和政治文明建设。
2.2 乡镇行政管理体制的现状
为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革措施，先就当前的乡镇 行政管理体制的现状作一简要概述。
2.2.1 乡镇行政管理机构设置
乡镇一级设立的机构主要有：①党群机构：党委办公室(有的乡镇把党委办 公室与政府办公室合在一起,称为党政办公室）、纪检监察室、政法委、人民武 装部、团委、妇联；②政府机构：政府办公室（或党政办公室)、派出所、国家 税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室; ③司法机构：人民法庭、司法所(或司法助理）；④下属企事业单位：计生服务 站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟草站、 社会事务办、安全生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心校、邮电所等；
⑤机构管理情况：在政府机构及政府所属企事业单位中，邮电所、工商所、国家 税务征收分局、地方税务征收分局、国土资源管理所、林业站、派出所、烟草站、
安全生产监督管理站属于垂直管理单位,即人事权及财权都由上级业务主管部门 管理,是上级业务主管部门的派出机构。乡镇政府直接管理的有政府办、农业服 务中心、计生办、计生服务站、文化服务中心、社会事务办、财政所、粮管所、 卫生院、中学、中心校等单位。不过,乡镇机构设置不是千篇一律，并非每个乡 镇都建有人民法庭、国家税务征收分局、地方税务征收分局、邮电所、工商所等 机构,这些单位是按片区设立，一个单位负责管理几个乡镇的相关业务工作。
2。2。2 乡镇行政管理的现状
现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国 农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多 弊端,这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程 的实施。
第一，职能行使偏差。按照政府职能的要求，乡镇政府对乡镇经济、教育、 文化、卫生及各项社会事业的发展,负有规划、指导、协调、服务的责任,但目前 我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式，已经超出自身的职责范围行 事。有的乡镇政府干预过多,直接插手生产经营活动，用行政手段介入竞争性领 域，同时，在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”,达标 检查验收。乡镇干部多数给上级机关办事,依靠上级的指标工作,用于农民所盼、 社会所需的时间就少了,未能履行好所应承担的公共职责。另外,按照法律规定, 行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法主 体资格,但在涉及农税征收、征地拆迁、计划生育、突出问题整治等方面，由于 单纯依靠上级政府职能部门无力完成，于是上级党委、政府便以文件或领导讲话 等形式，要求“乡镇党政一把手负总责"，并且实行“一票否决”制。在这种压 力下，乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指标,不惜使用不规范的公 共权力手段,结果导致越权执法、违法执法的现象发生，破坏干群关系,影响政府 的形象和威信,降低政府的公信力,出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象.
第二，财政问题突出。乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题,在 不发达地区尤其严重，已经出现难以支撑政府机关有效运作的困境。经济落后， 农民、农业、农村“三农问题”突出，是造成乡镇政府负债的根本原因。而造成 财政赤字的原因有：机构设置过杂，人员过多，导致乡镇政府运行成本过高,政 府预算体系不健全,缺乏降低成本的激励机制,各种乡镇公务消费支出较高,升级 达标透支建设等等。正是由于严重的财政赤字,制约了乡镇的快速健康发展。
第三，公共服务落后.乡镇政府本是农村公共服务的主要领导者，这也是政 府职能的重要体现,但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响,已使我国农
村社会公共服务落后。主要表现为:1、难以解决就业问题难度大。近年来，由于 市场经济的不断发展和农业科技的不断进步，农民劳动的效率大大提高，使农村 剩余劳动力过量.但是农村发展水平却不能够吸收本身所富余的这部分劳动力,解 决就业问题.致使大批的农民工涌进城市，造成了就业难的社会问题。还有一小 部分人,长期无所事事，形成一种消极的就业态度,聚集起来走上犯罪的道路。2、 公共卫生事业停滞不前。农村基本医疗条件还很落后，设备陈旧,卫技人员短缺, 服务水平低下。尽管在全国范围内推行医疗保险，但仍有部分地区处于弱势地位 的农民群体，过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受力。定期常规体检还 不能普及,导致很多农民群众不能及早发现治疗疾病。3、农村教育现状不容乐观. 自全国教育改革以来,义务教育阶段免受学费，使农民的教育负担有所减轻,但目 前农村基础教育教学条件和环境较差，设施设备匮乏。此外农村教师队伍的现状 令人担忧，不少中小学的骨干教师由于工资、住房等原因,或离开教学岗位，或 流向城市，师资队伍难以保证，教育质量下降。4、社会保障处于徘徊不前。农 村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节,尽管各级政府采取各种各样 的社会保障、救济制度等措施,如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置 等,但目前农村社会保障的覆盖面相对还很低,远远解决不了农村现有的贫困状 况。5、文化设施缺乏。文化科技“三下乡"活动流于形式,没有发挥其真正作用. 民间文化不能得到很好的继承和发扬，许多优秀的传统文化面临失传的境地。
2.2。3 行政运行模式
乡镇办事处均建有相同的领导机构核内设机构，即均设有党委、人大、政府 三大领导机构。同时，不管是乡镇或办事处，均设有大体相同的党群部门和政府 机构及企事业单位.作为上连县、下连村的中间政权组织，乡镇主要是按照《中 华人民共和国宪法》第 107 条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人 民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政 工作"。同时,对村民委员会实施指导(宪法第 110 条规定：“农村按居住地设立的 村民委员会是基层群众性自治组织”，因此,乡镇人民政府与村的关系应为指导 关系，但事实上几乎都是领导关系。）这种行政运行模式，有的专家称之为“乡 政村治”体制运行模式。
第 3 章 乡镇行政管理体制存在的主要弊端及改革
3.1 乡镇行政管理体制存在的主要弊端及原因
现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国
农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多 弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展,阻碍了我国新农村建设工程 的实施。分析我国当前乡镇行政管理体制存在问题的原因,主要有如下几个方面。
3.1.1 对乡镇政府职能认识不到位
由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作 用，致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。乡镇干部对乡镇应该履行 什么职能，新时期如何落实发展农村经济，提高农民生活水平和生活质量；如何 提高公共管理水平缺乏明确地认识.仍然习惯于完成上面的任务，习惯于做好眼 前的事，缺乏发展意识和发展规划。
3.1。2 条块分割的管理体制，削弱了乡镇的职能体制
乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直 管理.原则上乡镇是“以块为主,条块结合"，但是由于站所的人才物全部收归县级 职能部门,所以乡镇对于这些站所只能协商，不能控制和指挥。这样，乡镇在履 行某些职责的时候就很困难,另外行政执法权又只能授予县级职能部门。乡镇在 推动工作的方法上也受到一定的限制。
3。1.3 经济因素制约了乡镇政府职能的发挥
税费改革以前，乡镇财政收入的 70％来自农业税。免征农业税以后,乡镇财 政收入大幅度减少。但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加.乡镇既要 发展农村经济，努力增加本级财政收入，还要负担公共交通、公共卫生、农村公 共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些 公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。而且这些公共事务支出大、欠账多。
这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥。
3.2 本乡镇行政管理体制改革的具体措施
新农村建设是党和政府做出的重大战略部署,作为我国的最基层政府-乡镇政 府，既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划、 引导新农村建设的各种任务。当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设, 因此，进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。
3。2。1 完善乡镇致府的机构设置
目前，乡镇政府的机构设置和人员配备都很不规范。要通过立法明确乡镇机 构职能、人员编制和工作程序，明确乡镇政府各项行政人事行为的程序和责任。
法治化是乡镇行政管理体制改革的重要保证。在乡镇改革中,要贯彻“小政府， 大服务”的方针，保留履行政治和社会服务职能的机构，压缩甚至撇开履行经济 管理职能的机构。对规模过小的乡镇应视具体情况适当合并,减少数量，扩大规 模。
3.2。2 规范乡镇政府的职责
现阶段，要加快有关乡镇政府职能法律规范的创制，规范乡镇政府的职能, 为乡镇政府职能转变提供法律依据.按照党的十六大提出的“依法规范中央和地 方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”的要求,结合现 有《地方组织法》，尽快制定规范乡镇政府的职能、部门机构及管理活动的决策、 执行、监督等各环节的地方性法规及实施细则，使乡镇政府的职能转变切实做到 有法可依、有章可循，以法治的刚性手段来规范、界定乡镇政府的职能.
3。2.3 创新思路，转变观念，转变职能
在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念。计划经济体制 下创办的乡镇企业，在农村经济发展和农村财源建设中发挥了重要作用，但也造 成了大量的乡镇“负累”,有的甚至变成了乡镇财政的包袱。今后,乡镇政府应该 从竞争性领域解脱出来，把办企业、做贸易的任务交给社会、交给市场，充分发 挥市场优势，以多业并举来促进农村产业结构的调整和均衡协调发展，切实解决 好政府的“越位”问题.通过转变政府职能要达到两个目标：第一，为乡镇经济 发展创造种种便利条件，如信息技术支持、财政贴息等手段，通过提供经济性公 共服务支持市场主体发展，引导好资源积聚和资金投向，加快产业结构调整，大 力培植财源，促进经济持续快速发展.第二，通过提供社会性公共服务,为社会成 员提供社会性公共服务,为社会成员提供基本的义务教育、公共医疗与社会保障 等，解决最基本的社会福利与社会公平问题，促进和谐社会的建设。加快推进行 政管理体制改革，目标是建立一个公共服务型政府.今后，乡镇党委政府要适应 社会主义市场经济体制需要，从行政管理型向公共服务型转变,加强政府服务， 把改管的事情管好，管到位，不该管的事情下决心坚决不管，乡镇要大力培育和 发展农村经济型专业服务组织和社会中介组织，把不应该由政府履行的职能交给 市场，企业和市场中介组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的 作用。
3.2.4 加快推进乡镇机构改革，减少财政供养人员
乡镇机构改革在我国已进行过多次，效果并不理想，现在有必要加快推进。
重点是合理界定乡镇机构职能，精简机构和减少财政供养人员。要按照减少机构、 整合资源、综合设置、提高效率的要求,根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、 人员设置，结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求，从紧设 置乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。冗员负担过重是目前乡镇 普遍存在的现象,大力压缩乡镇财政供养人口、减轻财政负担已经是势在必行.深 化教育改革，乡镇中小学要重新核定教师编制，杜绝超编现象.属于提供非公共 产品和非公共服务的单位，可以取得经营性或服务性收入的单位财政要停止供 给。农技站、农机站、兽医站、林业站等服务性单位，应通过服务收费来实现自 我平衡.应加快乡镇公共卫生改革步伐，减轻财政负担。
3.2.5 更新乡镇政府管理理念
众所周知，政府的合法性建立在两个条件的基础之上：一是政府决策必须体 现大多数人的意志;二是人民对政治权威的服从。对政府合法性的深入理解，有 助于政府工作人员树立正确的政府管理理念,正确对待手中的公共权力,摆正自己 与公众的关系,也有助于乡镇政府根据自身所处的行政生态环境出现的新变化,将 计划经济的管制型管理转到适应市场经济的服务型管理，由包揽一切的全能管理 转变到满足社会公共需要的公共管理,由直接管理转变到间接管理，确立现代公 共管理的思维模式和管理模式，从而最大限度地谋求社会公共利益。
3.2。6 探索乡镇深化改革的目标
就长期目标而言，乡镇自治、实现乡镇建制的地方化和公利化,应当是乡镇 改革的方向。但就近期目标而言，改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领 导和管理乡镇辖区内各项事务的有活力、有权威管理组织.乡镇政府要把工作重 点转到提供公共服务和发展公益事业上来要进一步规范乡镇政府和村级组织的 工作职能与事权范围，打造法治诚信、廉洁、高效的服务型政府.
结论
总的来说乡镇行政滚利改革应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政 职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推 行领导干部“交叉任职"、引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主
的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手，推进乡镇行 政管理体制改革。新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农 村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。社 会主义新农村建设是一项系统工程,具有长期性和复杂性。乡镇政府既是新农村 建设的组织者和引导者,又是新农建设政策的实施者,因此乡镇行政管理也是一个 较长时期的工程,需要多方面的努力.相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一 步促进实现我国新农村建设目标的实现。
参考文献
[1]寇凤超.深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策。集团经济研究.2006。
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[4］左然.乡镇行政管理体制需创新.瞭望新闻周刊。2006。
[5］陈瑞莲。邹庆环主编。乡镇行政管理。中山大学出版社.1994。7。
乡镇行政管理工作中存在的问题和对策
提纲
一、摘要
二、关键词
三、引言
四、正文
(一)乡镇行政管理体制改革的背景
(二)乡镇行政管理体制的现状
(三)乡镇行政管理体制存在的主要弊端及其原因
(四)乡镇行政管理体制改革的具体措施
五、结语
六、参考文献
【内容摘要】:随着农村经济社会的发展和各项改革的深入,特别是农村税费改革以及新农村建设工程实施,我国农村经济社会文化生活发生了深刻变化,使得乡镇政权,组织面临着许多新的情况和弊端。对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。本文针对当前乡镇行政管理体制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。
【关键词】:乡镇政府行政体制改革政府职能
随着农村改革的深化,社会主义市场经济体制的逐步建立,农村经济一体化要求日益突出。但目前我国实行的条块分割、相互封闭的乡(镇)村管理体制,客观上制约了农村大市场的统一管理和规划,人为地阻碍了区域之间、乡镇之间、村与村之间的横向联系和紧密协作,严重影响了农村经济的协调、健康、迅速发展。因此,探讨我国目前乡(镇)村管理体制中存在的问题,改革和完善乡(镇)村管理体制。以适应新形势下农村经济发展的要求,具有重要的意义。
乡镇行政管理工作走出困境,不仅要依靠乡镇自身的努力,坚持依法行政,努力改善干群关系等等。同时还应从客观方面为其创造一个良好的外部工作环境,切实改善乡镇行政管理工作中存在的一些问题。当前,乡镇行政管理工作中出现了许多新的问题:一是权责不对等;二是政府职能庞杂、错位;三是工作体制的矛盾;四是财政紧张,负债严重;五是党政不分,政事不分;六是工作考评片面;七是干部工作不安心;八是舆论导向的失衡性。这些问题的出现导致许多乡镇干部发出了“乡镇干部难当,农村工作难做”的感叹!
上述问题的产生是由多方面因素造成的,从主观上讲是由于乡镇领导的管理水平,乡镇干部的整体素质不高,行政管理工作作风、工作方法不当。客观上来说体制结构等相关因素也起了一定的制约作用。
一、乡镇行政管理工作存在的问题
(一)权力与责任不对等,行政运作方式不适应发展的需要。一是存在权小责大的矛盾。乡镇政府具有的七项职能中,乡镇政府主要做的工作却大部分是“办理上级人民政府交办的其它事项”。另一方面,税务、国土机构工作地点在乡镇,财物和业务管理权则属于上级业务主管部门。而他们承担的业务工作,有相当一部分却是由乡镇政府来帮助完成的。乡镇政府承担的责任没有减小,反而更大了。被上划的站、所越来越多,乡镇管理不了,有责无权。一些部门为了自身利益出现损害农民群众利益的事,农民找政府,乡镇政府除了做点解释工作外根本无能为力。二是乡镇在对上负责与对下负责之间处于两难境地。对下,由于乡镇财政十分困难,乡镇政府该为农民办的事却无能为力。直接影响了群众对乡镇政府的信任,他们看见乡镇干部就戏称为“催粮、催款”,因而政府在群众中的威信不高。对上,上级政府每年下达给乡镇各种任务,并且实行目标考核,乡镇干部形象地称之为“上面千条线、下面一根针”,每天应付每种事务喘不过气来。三是农民生产经营自主权与行政命令式政权运作方式的矛盾难以解决。传统的行政管理方式,是以直接的、微观的、权力导向型管理为特征的。在市场经济条件下,这种传统的行政管理运行方式已暴露出很多问题,比如:忽视全面、协调、可持续发展,行政运行成本高,市场机制得不到有效发挥,一些乡镇政府不按市场经济规律办事,直接插
手乡镇企业和农民的生产经营具体事务,干涉乡镇企业和农民的生产经营自主权,明显违背了经济规律、市场规律和管理原则。
(二)政府职能庞杂、错位。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,乡镇人代会有l3项职权、乡镇政府有7项职权,但实际落实并非如此。一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来越多,政治、经济、文化、社会无所不包,收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干,如同一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分,既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表,直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位,强制农民进行经济结构调整。有的代替农民决策去办企业、发展经济。二是乡镇机构设置重叠。机构设置的不合理,必然导致职能错位;责任分工的不合理,必然导致职能错位、越位或不到位,甚至产生违法行政行为。三是由于权责不一致,弱化了乡镇应有的职能。乡镇在职能职责方面存在的一些问题,表现在乡镇,而根源却在上级部门。有的上级部门偏离了责权一致的原则,通过行政命令和资源配置权,把一些本该属于自己抓的工作下放给了乡镇,使乡镇疲于应对若干的“一票否决制”,弱化了应有的社会管理和公共服务职能。
(三)工作体制的矛盾性。随着农村市场经济的逐步发
展,农民逐渐适应了市场"这只无形的手",能够根据市场的供求情况来组织调节生产,在客观上要求乡镇行政管理与之相适应。但在实际的行政管理工作中,考虑到农民奔小康共同致富和完成上级的计划目标,加上新旧体制的不协调,部门利益、本位主义比较严重,为农民服务,为基层排忧解难的思想较淡溥,各地在组织农业生产中尚不能完全脱离行政手段和政府行为,必然会下达一定的生产计划,而计划一旦作为任务下达给乡镇,就必然坚决完成,乡镇自然就处在这个矛盾的焦点上,处于十分尴尬的地位。
(四)财政紧张,负债现象严重。一是“分灶吃饭”的财政管理体制,极大地调动了乡镇增收节支的积极性,也带来了一些负效应。目前,乡镇人员大都超编,财政包干经费严重不足,而乡镇人员的工资、奖金、发展企业、办公益事业都需要资金,财政没有,只好"取之于民"向农民摊派。二是近几年乡镇企业上报产值的虚假,致使上级对税源了解不准确,下达财政收入任务高标要求,上级为确财税任务完成采取党政一把手帽子工程,乡镇干部个个成了税务干部,而税务部门压力反而更小,一些地方为了完成任务,采取垫税、摊税,甚至买税的办法,使本来就入不敷出的财政经挫更趋紧张,也影响了干群关系。三是财政体制不顺。以农业为主的乡镇,由于财政支出远远高于财政收入,这就必然使得这些乡镇的财政为短缺型财政,只得靠吃上级定额补助解决
诸如发工资等一系列问题。四是乡镇负债严重。当前,由于乡镇各项目标建设任务繁重,如公路、河堤、农村集中供水等工程和城乡环境综合治理等工作投入较大,而上级财政又没有资金投入或者投入资金较少。比如目前我市农村村道公路硬化每公里需资金40万元,而上级财政只补助10万元,村民筹资投劳5万元,每公里下差20万元,这20万元只有乡镇自己解决,乡镇没有财政收入。差钱怎么办,只有去借,导致目前大部分乡镇想尽一切办法去借钱,甚至给乡镇干部下任务,每个人每年必须组织一定数量的借款给乡镇政府用于开支。而乡镇所借的贷款每年又必须支付一定的资金利息,无形中又增大了乡镇负担,造成恶性循环。
(五)党政不分,政事不分。党政不分,主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好。按照规定,乡镇行政工作实行的是行政首长负责制。党委对政府工作实施领导主要是把宏观、把方向,做好统揽和协调工作。但事实上,在乡镇一级,党委与政府基本上是混在一起的,几乎所有的工作任务和指标对每一个干部都同等下达、同等考核。以党代政、党政不分的现象较为普遍。这种党政一体化运作的现象与党政分开的改革目标是格格不入的。同时,在乡镇也普遍存在事业单位管理模式僵化、政事不分等问题。由于职能界定不清晰,部分事业单位严重依赖业务主管部门,业务上主管部门怎么说就怎么做,经费上有财政拨款
作保障,人员也由主管部门统一安排,实际上成了主管部门的附属物,造成这些事业单位缺乏竞争意识和服务意识,并且不能独立承担民事责任和法律责任,从而使这些事业单位法人意识淡薄、责任意识淡薄。
(六)工作考评的片面性。目前,对乡镇考评内容繁杂,没有抓住关键,脱离了实际。首先考核的指标要求高,如对乡镇企业的考核面广项多,要求高,乡镇为完成任务,或拼命上项目,投入大大超出乡镇所能承受的能力,或者虚报夸,助长了不正之风。其次在考评过程中部门利益、本位主义严重,比如计划生育、社会治安采取一票否决,本来无可非议,然而在考评过程中,主管部门并不根据你单位的计划生育、社会治安好坏来评议,而是看你单位是否完成他们下达的部门任务,特别是报刊、杂志、宣传品和上交的各项费用,未完成则难达标。第三在考评过程中,往往不考虑乡镇之间的基础和环境,有些乡镇由于基础偏差,尽管行政管理工作力度大,措施硬,人员时间集中,但效果不够理想,往往形成劳而无功,考评落后换罚,挫伤了基础差和边远乡镇的积极性。
(七)干部工作不安心。主要原因是:一是乡镇条件艰苦,行政管理工作繁杂、任务重,使部分乡镇干部尤其是年轻干部产生“跳槽”思想,工作分心。二是“上头"和“下头”对乡镇干部不理解,工作难做。乡镇干部往往应付了上头,
下头要挨骂;宽大了下头,上头挨批,感到左右为难,两头受气,弄得"猪八戒照镜子,里外不是人”。三是一心挂两头。部分家居城市,工作在乡镇的年轻干部,缺乏农村工作经验,不适应艰苦生活耐不住清贫寂寞,"人在曹营心在汉”,盘算如何再返回县城。
(八)舆论导向的失衡性。对当前乡镇行政管理工作出现的一些问顾,一些新闻媒体缺少冷静的分析,没有从客观方面寻找原因,没有站在社会经济的大背景中去探寻深层次的原因,而是矛头直指基层干部工作方法,执行政策方面存在的问题,对乡镇工作极为不利。不仅造成群众对,乡镇干部的不理解,不信任,不支持,更加大了乡镇干部落实工作的难度,致使乡镇干部情绪低落,工作放不开手脚。
二、乡镇行政管理存在问题的原因
(一)对乡镇政府职能认识不到位。由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用,致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。乡镇干部对乡镇应该履行什么职能,新时期如何落实发展农村经济,提高农民生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识。仍然习惯于完成上面的任务,习惯于做好眼前的事,缺乏发展意识和发展规划。
(二)条块分割的管理体制,削弱了乡镇的职能体制。乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等
先后实行了垂直管理。原则上乡镇是“以块为主,条块结合”,但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门,所以乡镇对于这些站所只能协商,不能控制和指挥。这样,乡镇在履行某些职责的时候就很困难,另外行政执法权又只能授予县级职能部门。乡镇在推动工作的方法上也受到一定的限制。
(三)经济因素制约了乡镇政府职能发挥的。税费改革以前,乡镇财政收入的70%来自农业税。免征农业税以后,乡镇财政收入大幅度减少。但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要发展农村经济,努力增加本级财政收入,还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。而且这些公共事务支出大、欠账多。这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥。
(四)权责不对等影响了乡镇政府的职能发挥。乡镇工作十分繁杂,俗话说“上面千根线,下面一针穿”。当前大多数乡镇只有20多个工作人员,而对应的上级相关职能部门就有五、六十个之多,而相关的上级部门又将本应由他们做的工作划分到乡镇,而将涉及到行政审批、行政执法等“有油水”的事情又牢牢的把握在自己手中,导致乡镇工作人员每天都职能应付上级安排的工作任务和各项检查和目标考核。只有责任,没有权力,或则是责任无限大,权力无限小。
这种权责的不对等导致乡镇干部工作无激情,只是为了完成任务而进行应付性工作。
(五)“前途无望”造成乡镇干部工作无心。当前我国乡镇工作人员主要分为公务员和事业干部。而目前我国干部选拔制度不健全,领导干部基本在公务员中进行选拔,致使部分有工作激情,有能力的事业干部得不到提拔,一辈子只能做个一般干部。另一方面现在乡镇领导干部得提拔主要是在上级党政部门的人员中特别是上级党政部门领导身边的人员中进行选拔,乡镇公务员得到提拔的非常稀少。导致乡镇干部无心工作,能混时间的混时间,不能混时间的应付了事。有门路的都找关系进城工作,没有门路的只有在基层一直呆到退休。
三、完善乡镇行政管理工作的措施
乡镇工作走出困境,不仅要依靠乡镇自身的努力,如加强乡镇党委建设,强化核心作用,加强理论业务学习,提高乡镇干部素质,切实转变干部作风,不断壮大乡镇集体经济,增强为民办实事的能力,坚持依法行政,努力改善干群关系等等。同时还应从客观方面为其创造一个良好的外部工作环境,切实改善乡镇行政管理工作中存在的一些问题。
(一)创新思路,转变观念,转变职能。乡镇要从过去包揽一切的思维定式中解脱出来,把工作重心转移到经济发展的服务和引导上来,切实解决好政府的“缺位”问题。转
变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在。转变乡镇政府职能,一是由政府改革带动企业改革、教育改革、医疗卫生体制等各项改革。二是防止把转变政府职能简单化,停留在提口号或做表面文章上,而要迈出实质性步伐。三是通过转变政府职能,推进政府现代化建设,包括政府治理理念的现代化,政府治理架构现代化和政府治理方式的现代化。通过转变政府职能要达到两个目标:第一,为乡镇经济发展创造种种便利条件,如信息技术支持、财政贴息等手段,通过提供经济性公共服务支持市场主体发展,引导好资源积聚和资金投向,加快产业结构调整,大力培植财源,促进经济持续快速发展。第二,通过提供社会性公共服务,为社会成员提供社会性公共服务,为社会成员提供基本的义务教育、公共医疗与社会保障等,解决最基本的社会福利与社会公平问题,促进和谐社会的建设。
(而)理顺县乡条块关系。从乡镇所承担的工作任务来看,及充分发挥乡镇统筹协调的整体功能。应扩大乡镇的权利,使之权责一致。凡人、财、物在县的,全部下放给乡镇,比如公安、司法、税务、工商、教育等,都应纳入乡镇管理,这样乡镇做到全局一盘棋,增强自身行政调控手段,指挥运筹工作更能得心应手,能更好地完成各项工作任务。当然放权时注意区别情况,做到宜放则放。
(三)建立与市场经济相适应的乡镇工作体制。对涉及
农民利益的经济行为,应该从实际出发,按经济规律办事,切忌不顾实际,搞一刀切,一窝蜂,更不能搞强迫命令,甚至以扣减乡镇包干经费来强调。乡镇行政管理工作的重心应从片面行政管理转到管理理服务并重上来。乡镇对农村具体的生产、经营活动,不应干涉过多,应把工作重心放在抓党的路线方针政策的贯彻落实。建立农村社会化服务体系上来,抓农村经济的宏观调控,抓服务体系建设,实实在在为农民生产提供信息、技术、资金、物资等方面的服务。
(四)增大财政投入,减少乡镇负担。当前乡镇行政管理工作中最大的困难就是缺钱,上级部门资金投入少,工作经费是一刀切,而乡镇工作开支较大,特别是近几年各项工程投入较大,造成乡镇负债严重,每年年底都有人前来讨债、收钱,给乡镇行政管理工作带来极大不便,甚至造成党群、干群关系紧张。缓解这一矛盾方法主要有一下两方面,一是上级财政加大对乡镇的投入力度,化解乡镇债务;二是做到量力而行,有多少钱就做多少事,少搞所谓的形象工程和政绩工程,减少财政开支,从而减轻乡镇负担,使乡镇不负债或者少负债。。
(五)健全和完善工作考评制度。考评是为了更好地促进行政管理工作,调动大家的积极性和主动性,科学的考评制度,才能真实地反映工作实绩,但是对一些无实际意义的评比、达标、验收则要进行取消。建议乡镇工作内容划分为
财政收入,农民增收,计划生育,党建和社会治安综合治理四大项。这样提出考核的理由是:财政收入是乡镇经济工作中的重中之重。农民增收指标的考核直接体现在农民人均纯收入上。计划生育是一项基本国策,必须摆在经济工作同等重要的位置上,党建和社会治安综合治理工作是农村社会稳定、农民致富奔小康的有力保障,必须抓紧抓好。当然,完善的工作考评制度,还要有严密科学的考评方法,考评手段和考评鉴定等。这样,乡镇工作才能拥有一定的自主权,才能根据实际情况制定计划和实施计划,避免应被动应付而带来的无效劳动和负面效应。
(四)要改革用人制度。乡镇干部最好在乡镇产生,他们生在农村、长在农村,能够吃苦、了解民情,与农民群众有共同语言,一般能够安心乡镇行政管理工作,确需要县选派,也必须要求他们树立扎根农村的思想,建立相应的行政管理工作目标责任制,让他们在基层干出一番事业来。要有计划地从优秀村干部中选聘乡镇干部。从符合条件的村级正职中选聘村干部,既有利于调动村级干部的积极性,又有利于乡镇干部队伍的稳定,可谓一举两得。
三、结语
深化乡镇行政管理体制改革,必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则,以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管
理水平为根本目的,并结合自身实际来进行。社会主义新农村建设是一项系统工程,具有长期性和复杂性。乡镇政府既是新农村建设的组织者和引导者,又是新农建设政策的实施者,因此乡镇行政管理也是一个较长时期的工程,需要多方面的努力。相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实现。
【参考文献】
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[3] 左然. 乡镇行政管理体制需创新. 瞭望新闻周刊, 2006, (4): 64
浅析乡镇行政管理的现状与对 策2
浅析乡镇行政管理的现状与对策
摘要：乡镇是我国最基层的政权组织，是共和国政权大厦的基石，它 处在新农村工作的第一线，党和国家的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实， 三农问题与之休戚相关。随着我国经济市场化,农村现代化进程的发展，农 村经济社会文化生活发生了深刻变化。作为我国最基层的政权，乡镇行政 管理水平的提高与否,关系到我国新农村建设能否取得最后的胜利。本文通 过对我国乡镇行政管理现状进行分析，不断探索建设社会主义新农村。
关键词：乡镇，行政管理，三农问题
我国是一个农业大国,农业、农村和农民的“三农”问题是关系改革开 放和现代化建设全局的重大问题。党的十六届五中全会明确提出了建设社 会主义新农村的伟大历史任务,体现了新形势下农村政治、经济、文化和社 会发展的要求,为解决三农问题指明了方向。作为我国最基层政权的乡镇政 府无疑扮演着重要角色,它身处新农村建设的第一线,它将是新农村建设中 政府这一主体不可替代的重要力量。乡镇行政管理作为最基层的行政管理， 暴露了当前行政管理中存在的突出问题，主要表现在：职能行使偏差、财 政问题突出、公共服务落后等等。这些问题存在的原因比较复杂，主要是
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建设，促进经济社会尽快转入科学发展的轨道。建设社会主义新农村，是 确保我国现代化建设顺利推进的必然要求。国际经验表明，工农城乡之间 的协调发展，是现代化建设成功的重要前提。一些国家较好地处理了工农 城乡关系，经济社会得到了迅速发展，较快地迈进了现代化国家行列。也 有一些国家没有处理好工农城乡关系，导致农村长期落后，致使整个国家 经济停滞甚至倒退，现代化进程严重受阻。我们要深刻汲取国外正反两方 面的经验教训，把农村发展纳入整个现代化进程，使社会主义新农村建设 与工业化、城镇化同步推进，让亿万农民共享现代化成果，走具有中国特 色的工业与农业协调发展、城市与农村共同繁荣的现代化道路。建设社会 主义新农村，是全面建设小康社会的重点任务。我们正在建设的小康社会， 是惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，其重点在农村，难点也在农村。
改革开放以来，我国城市面貌发生了巨大变化，但大部分地区农村面貌变 化相对较小，一些地方的农村还不通公路、群众看不起病、喝不上干净水、 农民子女上不起学。这种状况如果不能有效扭转，全面建设小康社会就会 成为空话。因此，我们要通过建设社会主义新农村，加快农村全面建设小 康的进程。建设社会主义新农村，是保持国民经济平稳较快发展的持久动 力。扩大国内需求，是我国发展经济的长期战略方针和基本立足点。农村 集中了我国数量最多、潜力最大的消费群体，是我国经济增长最可靠、最 持久的动力源泉。通过推进社会主义新农村建设，可以加快农村经济发展， 增加农民收入，使亿万农民的潜在购买意愿转化为巨大的现实消费需求， 拉动整个经济的持续增长。特别是通过加强农村道路、住房、能源、水利、 通信等建设，既可以改善农民的生产生活条件和消费环境，又可以消化当
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前部分行业的过剩生产能力，促进相关产业的发展。建设社会主义新农村， 是构建社会主义和谐社会的重要基础。社会和谐离不开广阔农村的社会和 谐。当前，我国农村社会关系总体是健康、稳定的，但也存在一些不容忽 视的矛盾和问题。通过推进社会主义新农村建设，加快农村经济社会发展， 有利于更好地维护农民群众的合法权益，缓解农村的社会矛盾，减少农村 不稳定因素，为构建社会主义和谐社会打下坚实基础。
二、乡镇行政管理的现状 现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随 着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理 也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了 我国新农村建设工程的实施。
(一)职能行使偏差 按照政府职能的要求,乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项 社会事业的发展,负有规划、指导、协调、服务的责任,但目前我国乡镇政 府还存在着计划经济条件下的管理方式,已经超出自身的职责范围行事。有 的乡镇政府干预过多,直接插手生产经营活动,用行政手段介入竞争性领域, 同时,在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”,达标 检查验收。乡镇干部多数给上级机关办事,依靠上级的指标工作,用于农民 所盼、社会所需的时间就少了,未能履行好所应承担的公共职责。另外,按 照法律规定,行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门,乡镇政府 不具有行政执法主体资格,但在涉及农税征收、征地拆迁、计划生育、突出 问题整治等方面,由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成,于是上级党 委、政府便以文件或领导讲话等形式,要求“乡镇党政一把手负总责”,并
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且实行“一票否决”制。在这种压力下,乡镇政府为了完成上级党委和政府 下达的任务指标,不惜使用不规范的公共权力手段,结果导致越权执法、违 法执法的现象发生,破坏干群关系,影响政府的形象和威信,降低政府的公 信力,出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。
(二)财政问题突出 乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题,在不发达地区尤其 严重,已经出现难以支撑政府机关有效运作的困境。经济落后,农民、农业、 农村“三农问题”突出,是造成乡镇政府负债的根本原因。而造成财政赤字 的原因有：机构设置过杂,人员过多,导致乡镇政府运行成本过高,政府预算 体系不健全,缺乏降低成本的激励机制,各种乡镇公务消费支出较高，升级 达标透支建设等等。正是由于严重的财政赤字，制约了乡镇的快速健康发 展。
(三)公共服务落后 乡镇政府本是农村公共服务的主要领导者,这也是政府职能的重要体 现,但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响,已使我国农村社会公 共服务落后。主要表现为: 1、难以解决就业问题难度大。近年来，由于市场经济的不断发展和农 业科技的不断进步，农民劳动的效率大大提高，使农村剩余劳动力过量。
但是农村发展水平却不能够吸收本身所富余的这部分劳动力，解决就业问 题。致使大批的农民工涌进城市，造成了就业难的社会问题。还有一小部 分人，长期无所事事，形成一种消极的就业态度，聚集起来走上犯罪的道 路。
2、公共卫生事业停滞不前。农村基本医疗条件还很落后,设备陈旧,卫
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技人员短缺,服务水平低下。尽管在全国范围内推行医疗保险，但仍有部分 地区处于弱势地位的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承 受力。定期常规体检还不能普及，导致很多农民群众不能及早发现治疗疾 病。
3、农村教育现状不容乐观。自全国教育改革以来，义务教育阶段免受 学费,使农民的教育负担有所减轻,但目前农村基础教育教学条件和环境较 差，设施设备匮乏。此外农村教师队伍的现状令人担忧,不少中小学的骨干 教师由于工资、住房等原因,或离开教学岗位,或流向城市,师资队伍难以保 证,教育质量下降。
4、社会保障处于徘徊不前。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最 薄弱的环节,尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施,如 农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等,但目前农村社会保障的覆 盖面相对还很低,远远解决不了农村现有的贫困状况。
5、文化设施缺乏。文化科技“三下乡”活动流于形式,没有发挥其真 正作用。民间文化不能得到很好的继承和发扬，许多优秀的传统文化面临 失传的境地。
6、农村技术支持服务体系处于瘫痪状态。农业推广资金投入不足和推 广体系不够完善,严重制约着推广力度。基层推广队伍中整体知识水平低, 现代农业新技术的熟悉程度和操作能力不够,影响了农业新技术、新品种的 推广转化,无法适应当前现代高效农业发展的需要。
三、乡镇行政管理的对策 作为我国的最基层政府，乡镇政府，既承担着贯彻落实党和国家方针 政策的任务，又承担着建设新农村的各种任务。当前乡镇行政管理的现状
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已经制约了新农村建设，因此，进一步完善明确乡镇行政管理职能机制具 有重要意义。
(一)更新乡镇政府管理理念 众所周知,政府的合法性建立在两个条件的基础之上:一是政府决策必 须体现大多数人的意志;二是人民对政治权威的服从。对政府合法性的深入 理解,有助于政府工作人员树立正确的政府管理理念,正确对待手中的公共 权力,摆正自己与公众的关系,也有助于乡镇政府根据自身所处的行政生态 环境出现的新变化,将计划经济的管制型管理转到适应市场经济的服务型 管理,由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理,由直接 管理转变到间接管理,确立现代公共管理的思维模式和管理模式,从而最大 限度地谋求社会公共利益。
(二)规范乡镇政府的职责 现阶段,要加快有关乡镇政府职能法律规范的创制,规范乡镇政府的职 能,为乡镇政府职能转变提供法律依据。尽快制定规范乡镇政府的职能、部 门机构及管理活动的决策、执行、监督等各环节的地方性法规及实施细则, 使乡镇政府的职能转变切实做到有法可依、有章可循,以法治的刚性手段来 规范、界定乡镇政府的职能。
(三)整合乡镇范围内的公共资源 乡镇政府公共管理要借鉴无缝隙政府的理念,克服各职能部门之间各 自为政的状况,在确保乡镇政府职权完整性和相应的自主性框架内对条块 体制进行改革,从体制上确保乡镇政府的统一性,解决乡镇政府有责无权、 责权分离、条块不协调的问题,实现乡镇公共资源的整合，强化乡镇政府统 一管理本辖区经济、政治和社会发展的功能。
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(四)理顺乡镇财政管理体制 社会主义市场经济要求政府建立公共财政制度,按照一级政府设立一 级财政。作为乡镇一级的地方政府,必须建立健全独立的乡镇一级财政。一 要完善分税制。让乡镇财政能够从税收中享有稳定的收入来源,并适当扩大 地方政府的税权,以增强乡镇组织财政收入的能力。二要加大财政转移支付 的力度。就目前我国农村的状况来看,除了少数发达地区的农村乡镇,在相 当长的一段时间内,基层还主要是吃饭财政,如果没有上级的转移支付,要 依靠自己的财力为农村提供良好的公共服务是根本做不到的。要通过理顺 财税管理体制,使农村公共产品供给由以农民为主转到以政府为主,缩小城 乡差距,统筹城乡协调发展。三要调整预算编制方法,健全支出监控新机制。
要实行综合的财政预算,把乡镇的各种收入统一纳入财政管理,细化支出预 算编制,强化预算的约束力,提高预算的管理水平。四要建立健全厉行节约、 艰苦朴素的机制，压缩公务开支中接待、车辆等等费用，合并职责重叠机 构，精简人员。
(五)加大科技投入，推动巩固和发展农业农村好形势 在工业化和城镇化发展进程中，要更加重视农业现代化。必须坚持把 解决好“三农”问题作为各项工作的重中之重，进一步加大强农惠农富农 科技投入，加快农业科技进步。农业的根本出路在科技。要大力推动农业 科技创新，加大对良种繁育、疫病防控、农产品质量安全等关键技术研发 和应用的支持力度。加快推进基层农技推广服务体系改革和建设，健全乡 镇或区域性农业公共服务机构。完善农业技术补贴制度，促进先进适用农 业技术到田到户。建好现代农业示范区，推进高产创建和标准化创建。加 快农业机械化步伐。
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(六)加强人才工作，完善科教文卫事业发展 全面加强人才工作。大力培养造就高水平创新创业人才、青年人才和 急需紧缺人才，引进高层次人才。完善人才培养、任用、评价、激励机制。
努力营造人才辈出、人尽其才、才尽其用的良好社会环境。建立正确的干 部导向机制，对业绩突出的乡镇干部给予表彰、奖励、提拨重用。从而使 乡镇工作思路清晰、合力增强、效率提高，经济和社会事业得到全面发展。
加大对教育、文化、医疗卫生、就业、社会保障、保障性安居工程等 方面的投入。加快完善社会保障体系。实现新型农村社会养老保险制度全 覆盖。加强基层文化设施建设，要提供优质丰富的文化产品，不断满足人 民群众的精神文化需求。深入推进社会主义核心价值体系建设。加强社会 公德、职业道德、家庭美德和个人品德教育，做好青少年思想道德教育工 作，努力形成知荣辱、讲正气、守诚信、作奉献、促和谐的良好风尚。
深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循与时俱进、锐意进取、攻坚克 难的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的 发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进 行。根据上述原则和目标，应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行 政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政 资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制深化乡镇站所改革、建 立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等 方面入手，推进乡镇行政管理。新时期乡镇行政管理，要着眼于建设社会 主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续 发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发， 在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。
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社会主义新农村建设是一项系统工程，具有长期性和复杂性。乡镇政 府既是新农村建设的组织者和引导者，又是新农建设政策的实施者，因此 乡镇行政管理也是一个较长时期的工程，需要进一步理顺乡镇管理体制， 履行乡镇行政职能，加强法制建设，多方多元化合作，促进农村经济发展， 进而解决就业问题，改善农村医疗、社会保障，提高科教文卫水平，相信 未来的农村乡镇行政管理必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实 现。
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参考文献
[1] 寇凤超. 深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策. 2006 [2] 左 然. 乡镇行政管理体制需创新. 瞭望新闻周刊, 2009 [3] 徐旭川.公共财政体制框架下的乡镇政府职能转变[J]. 2005 [4] 夏永祥、邵华.转变乡镇政府职能与机构改革[J]. 2006 [5] 李燕宁.我国乡镇政府行政管理现状[J]. 2010
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