2023关于新形势下财政部门履行财会监督职责调查与研究

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党的十八大以来，财会监督在促进党和国家治理能力提升、财政经济高质量发展等方面发挥了重要作用。同时，也要深刻认识到财会监督机制体制短板和实践上面临的突出问题。

加强财会监督工作，充分发挥财政部门作用极为关键。财会监督是财政部门的法定职责和重要的行政职能，也是财政管理的内在要求和现代财政制度的核心组成部分，在党和国家监督体系中具有基础性的作用。本项研究以进一步领会财会监督的内涵要义、形成“在财会监督体系中，财政部门居于枢纽环节，承担财会监督主责”的共识为出发点，总结财政部门财会监督实践中的现实问题和困难，力图遵从理论与实践相结合的原则，探讨财政部门履行财会监督职责的路径。

一、财会监督及财政部门财会监督职责界定

（一）财会监督的内涵要义

准确理解和把握新时代财会监督的内涵要义，要站在健全国家治理体系、加强国家治理能力建设、完善党和国家监督体系的高度，紧扣“公共治理”主题，依据公共治理的逻辑，明确财会监督的目标和功能，准确界定财会监督主体、客体、内容、手段、成果等要素。

1.财会监督的本质是财经领域公共治理行为。财会监督以规范公共权力的行使，维护财经纪律，增进公共利益为目标。一方面，财会监督以对财经领域公共权力的行使和公共资金运行监督为重点，以有效约束公共权力行使和保障公共资金合规、高效使用为主要目标，同时对市场主体和个人“涉公性”经济活动加以规制。另一方面，它又是公共权力运行机制的重要组成部分，是公共治理主要方式之一，本身也是公域行为。

2.财会监督的范围是公共领域。财会监督的内容主要包括对财经法规政策执行的有效性、政府资金资产等公共资源的安全性和利用的绩效性、财务管理的规范性和会计信息的真实性的监督，也要介入与国家财经法规政策执行和资金运行相关的各类经济主体活动。无论是一级政府，还是预算单位和“公共企业”，都是公共领域，所有人都是“利益相关者”。而且，财政资金取用、预算单位和公共企业的治理，天然存在公私利益冲突，是腐败的高发领域，对其施加公共监督更加重要。财会监督的范围延伸到市场主体具有外部影响、产生公共关切的财务会计活动，也是以存在“相关利益主体”为依据。

3.财会监督的依据是“公法”。所谓“公法”是指公共领域中具有刚性约束的法律制度规范，是公共选择的结果，执行上具有强制性，不可妥协。政府行政监督、中介机构社会监督和单位内部监督都要以财经法规政策为依据，确保财政、财务、会计活动的合规性。

4.财会监督成果具有公共品和公共服务的属性。财会监督的直接成果表现为财政经济运行监测监控信息，财政活动的绩效评价，各部门和单位的会计信息，财政、财务和会计活动违规违法的线索和事实证据，对监督对象进行问效问责等，这些成果都是实现公共利益所需要的，具有公共品属性。

5.财会监督的方向是“监督财会”与“财会监督”的统一。一方面，财会监督是通过监督约束“财会界”的行为来实现治理目标，这样，财政部门及其财政分配行为、单位财务控制和会计系统及其行为、中介组织及其执业行为成为监督的对象和内容，是为“监督财会”。另一方面，财会监督要发挥财政部门、单位财务控制和会计系统、中介组织监督职能，寓监督于财政分配和管理、微观主体的经济管理活动和中介执业活动之中。此种情形之下，“财会界”又成为财会监督的主体，可以称之为“财会监督”。总之，财会监督是既要约束“财会界”行为，又要充分发挥“财会界”进行监督的主动性、积极性。

6.新时代财会监督是财政、财务、会计监督三者的有机融合和统一。新时代的财会监督是财政、财务、会计三位一体的监督，三者相互贯通融合，互为支撑。财务、会计监督加强对微观主体行为的规制；
财政资源的配置和交易既有微观规制的要求，也有宏观调控、宏观经济管理的要求。只有坚持系统论的观点，加强对三者的融合监督，形成可相互比对和验证的监督成果，才能将党和国家方针政策落到实处，为提高党和国家治理能力提供基础性支撑。

因此，财会监督是以财政部门为主的相关公共权力部门、社会监督力量、经济主体内部控制和财会系统为监督主体，以财经法规政策等公共法律制度为依据，以公共部门和涉及公共利益、产生公共关切的其他各类经济主体为监督对象，以相互联系的财政运行、财务管理与控制、会计活动为监督内容，以财政经济运行监控和调查研究、财政经济活动过程的监控和评价、事实证据和会计信息的供给、对监督对象进行激励约束和问效问责等为手段的公共治理行为。监督主体与监督对象并非恒定，监督者同时也要接受制约和监督，监督和再监督不可偏废。

（二）财政部门财会监督职责界定

在财会监督体系中，如何认识各级财政部门作为财会监督“主责部门”的地位？如何界定财政部门财会监督的职能范围？明确这些问题才能更好地分析财政部门履行财会监督主责的路径。

1.财政部门在财会监督体系中主责地位的体现。财政部门履行财会监督职责，就是以财政部门为监督主体，以财政运行、财务管理、会计活动为监督对象，以对财政经济活动过程的监控、事实证据和会计信息的供给以及以此为基础的激励约束机制和问效问责的行政监督行为，性质上是一种行政监督。财政部门在财会监督中处于主责地位可以从其监督内容的丰富性、监督范围的广泛性以及在整个财会监督中的引领地位、基础地位、权威地位等方面来理解。

（1）财政部门承担财会监督主责是履行其法定职能的条件和路径。财政部门是宏观经济管理部门，也具有在权力清单和行政许可前提下的财经领域的经济规制职能，还以出资人的身份介入大量国有资本的运营监管，行使财政分配、单位财务会计活动规制、国资监管等方面的关键性公共权力，这一身份决定了其在财会监督中的主责地位。相关法律规定也体现了财政部门作为财会监督主责部门的立法精神。财政部门用好这些权力实现国家治理目标，就必须运用财会监督手段，进行财政分配、财政资金运行直接监督和对各单位、各经济主体、中介组织等的财务会计监督加以再监督。

（2）财政部门会计监督内容丰富、范围广泛。财政部门作为财会监督主责部门，要加强对有关行政事业单位的财税法规政策的执行情况、预算管理、财政资金管理、资产管理、政府采购、内部控制情况开展日常监督和专项监督，推动党和国家财经方针政策、法规制度落地落实；
加强对社会经济活动主体的财务管理、会计行为的监督，严肃查处财务造假、会计信息失真等问题，提升会计信息质量和经济效率；
加强对会计师事务所等中介行业执业质量的监督等。财会监督内容丰富，监督范围广泛。同行业主管部门相比，其覆盖面更广，不是单一行业内的监督；
同纪检监察、司法监督相比，其追求全过程监督，而不只是事后监督、终端监督；
同中介行业受托监督、群众“私人选择”的监督相比，财政部门的财会监督是公共选择的结果，“法定职责必须为”，而不是市场竞争行为和个人或组织的自主行为。

（3）财政部门在财会监督工作机制中发挥主导作用。财会监督各主体横向协同、中央地方纵向联动、与其他各类监督贯通协调的工作机制中，各级财政部门发挥主导作用。中央财政部门承担财会监督的制度建设和统筹协调职能，牵头制定财会监督规划、计划，督促、指导各地区各部门各单位组织实施；
地方财政部门承担本级行政性财会监督组织协调机构的日常工作，发挥牵头组织和主动沟通协调的职能，各行业主管部门、审计部门、统计部门等积极配合，密切协同。财政部门直接监督各种财政分配活动和各社会经济主体的财务管理、会计行为，并对中介机构和人员执业行为进行管理监督、治理整顿中介行业风气。财政部门的这些职能设置，是财政部门承担财会监督主责的制度安排，也是其在财会监督工作中发挥主导、引领作用的体现。

（4）财政部门在财会监督体系中具有基础地位和中心地位，起到关键性、支撑性作用。财政部门在公共资金运行中处于中心地位，应该也能够承担财会监督主体职责，发挥监督主导作用。财政部门在履行宏观经济管理和调控、财政分配、财政治理、对单位财务管理和会计活动再监督、以所有者的身份对国有资产运营进行监督等职能的过程中，既生成了大量的财会监督内容，也产生了大量的“基于职权”“基于专业”“基于控制”的财政经济信息和财经领域公共权力运行的信息，这些来自于财政部门的信息为各类监督主体提供了监督所依赖的主要线索、证据、数据等基础性、支持性条件。财政部门还负有保障单位和企业财务会计信息质量之责，为“通过财会”进行监督奠定基础。总之，财政部门对财经领域的公共权力运行、公共资金和资产流转的了解和掌控最全面、最权威，具有专业和信息上的优势，是整个财会监督体系的中心，对其他监督主体职能的发挥能够起到基础性支撑作用。

图1表明，财政部门在财会监督体系中居于中心地位、基础地位、权威地位。财政部门通过预算编制与执行、行政单位监督、市场主体监督三种方式进行直接监督，通过对中介行业管理、指导中介行业协会自治管理等方式进行审计、资产评估、代理记账等行业的监管，组织协同其他社会渠道和其他监督部门落实上级政府和财政部门的财会监督政策，并对此负责。

2.财政部门财会监督职责的界定。根据以上分析，从公共治理的要求出发，财政部门对本级及下级财政部门、行政部门和事业单位、国有企业、金融机构的财政和财务会计活动有权实行全方位、全覆盖、全过程的监控；
对于一般市场主体和个人、中介机构和行业，从维护财政利益和财经秩序的需要出发，财政部门对具有一定的公共关切和外部影响的经济活动有权进行直接的规制性监督。

（1）财会监督制度设计和供给。财政部应利用其基于行使宏观经济管理和调控、主导财政分配职权的信息优势和专业优势，参与全国性的财会监督上位法起草、拟订；
起草财政、财务、会计管理的法律、行政法规草案，制定部门规章和国家统一的会计制度；
拟订中央与地方、国家与企业的分配政策，完善鼓励公益事业发展的财税政策，负责组织起草税收法律、行政法规草案及实施细则和税收政策调整方案；
组织制定国库管理制度、国库集中收付制度，拟订和执行政府国内债务管理制度和政策。各级财政部门、财政部门内设的财会监督机构负责拟订对应的地方性法规、政策和实施办法、方案。这些法规、政策等一部分是财会监督的依据，财会监督各主体要保障这些法规政策得到落实；
另一部分是直接实施财会监督的办法、要求，各监督主体要据此依法履行监督职责。

（2）财政经济运行监控。作为国家宏观经济管理和调控、主导财政分配的国家机关，开展全国和地方财政经济运行监控是各级财政部门重要职能。现行国家机关职能设置明确规定，财政部门具有“分析预测宏观经济形势，参与制定宏观经济政策，提出运用财税政策实施宏观调控和综合平衡社会财力的建议”的职责。各级财政部门、财政部门内设的财会监督机构也有类似的职责要求。

（3）对财会监督的再监督。《财政部门监督办法》对财政部门直接实施的财会监督和再监督职责作了较全面的规定。其中，财政部门作为监督的“首问责任人”对公共权力部门和单位、公共资金资产流转情况、国有企事业单位财会行为的监督属于直接监督职责范围，对单位财务控制和会计系统、中介机构的财会监督进行行政监督，属于再监督范围。

（4）财政绩效评价和考核。“花钱必问效，无效必问责”，这是现代公共治理、现代财政制度的必然要求。要使这一要求落到实处，必须对部门和单位支出进行扎实的考评，使部门（单位）整体绩效目标、政策绩效目标和项目绩效目标达成度得以验证，能够“用数据说话”。可以说，绩效考评是财会监督的重要抓手。

（5）财会监督工作机制的组织协调。各级财政部门承担本级行政性财会监督组织协调机构日常工作，要起到牵头组织和沟通协调作用，主动寻求综合部门、纪检监察部门、行业主管部门、审计部门、司法部门等多方面积极配合。强化财政部门与本级政府和上级财政部门之间，各级财政部门之间上下纵向联动，推动财会监督工作。财政部门在履行财会监督职责时，注重加强与人大、纪检监察、司法、民主监督等其他监督的贯通协调，做到既各司其职，又相互协调、信息共享。

（6）执法和问责。财政部门在其行政许可和权力清单内，负责管理全国会计工作，监督和规范会计行为，进行会计师事务所等中介行业的管理、检查和执法。根据有关法规和财会监督结果，严肃财经纪律、整顿财经秩序，对违反财经法规制度，拒绝、阻挠、拖延财政部门依法实施监督的，不如实提供有关资料的，对监督人员进行打击报复的监督对象，依法给以相应的处罚。

此外，财政部门在加强财会监督力量、财会监督信息化建设、财会监督宣传引导，营造尊重财经法纪和讲求诚信的社会环境等财会监督基础工作方面，要发挥重要的职能作用。

二、财政部门履行财会监督面临的现实困难

（一）财会监督制度不健全和不明确，法制化程度有待提高

1.现行相关制度不健全和不完善，约束力不足。首先，现行与财会监督有关的规定较为分散，且其中涉及的相关法条倾向于方向性、原则性的规定，目前尚未形成包含实施细则的系统性的财会监督法律，从而集中全面地对财会监督的内容范围、主体对象、职责权限和程序步骤进行具体规定，造成财会监督相关法规的可操作性不强；
其次，现存的财会监督办法、处分条例等部门规章和规范性文件效力层次较低，财政监督权没有明确的法律保障实施，也缺乏相关规定监督对象逃避监督责任的法律。财政部门财会监督独立性、权威性不足，在财会监督执法、对违规违法行为的处理方面，现行法规对财政部门的授权显得不足，手段也失之偏软、偏少等问题同样对财政部门开展财会监督产生诸多困扰。

2.各部门权责不明晰，存在监管部门职能交叉和空位的情况。一方面，《会计法》《审计法》《证券法》《公司法》等法律法规除了规定财政部门行使会计监督权外，同时赋予了多个行政部门相应的会计监督职能，但没有对监督权力进行层次上的划分与安排，客观上形成了多头监督，横向沟通和协调难度加大，容易造成重复检查和资源浪费，也给被监督主体带来了监督空隙；
另一方面，会计监督与证券监督、审计监督、税务监督、市场监督等存在交叉重合之处，当涉及资本市场、涉税信息、政府审计、企业信息等事项时，会计监督往往又显得苍白无力。

（二）财政经济运行风险监测职能有待更好发挥

财会监督的一个重要功能就是充当“探头”，把握财政经济运行风险，为决策服务。当前，这一功能的发挥还有提升空间。一些财政部门对包括财政自给水平、显性隐性地方债务、一系列宏观经济指标等掌握不够全面，还没有及时掌握和发布财政经济运行监测系列指标、财政经济运行风险警示的自觉；
在国家财政经济政策的落实方面，缺乏对政策效应的全面调查研究，财政部门应及时掌握类似效果方面的信息，有针对性地提出制度创新的建议；
在对上市公司等重点企业、中介市场的监督中形成的监督成果，一些财政部门缺乏认真细致的梳理，有些共性问题未能得到准确反映。另外，一些地方反映，目前财政部门的监督监测信息仅在财政部门网站上公布，难以传递给更高层面的部门和领导，财政经济运行监测的成果报送渠道较窄，未能得到充分利用。

（三）财会监督的信息技术滞后，方法欠缺

1.财会监督的信息化建设不足，数据共享程度低。近年来，大数据信息技术快速发展，但财政部门大部分监督工作仍然采用低效的手工查账方式进行，财会监督方面缺乏统一专业的平台系统，数据资源呈现碎片化的状态，财政部门财会监督的工作质量和效率还有较大的提升空间；
会计师事务所等社会审计机构缺乏智能化的审计系统，业务系统效率低下；
内部财会监督对信息技术运用的水平也较低；
行政监管部门信息系统以及同一部门的不同级单位信息系统之间未进行联网，数据共享程度较低，无法为财会监督工作提供实时有效的信息，难以有效监督。

2.财会监督方法欠缺，监督工作存在滞后性、局限性和偶然性。在目前的财会监督工作中，更多地体现为发挥纠偏功能的集中性事后检查，而预防性的事前审核和控制性的事中监督较少；
更多地体现为突击性、专项性的检查，而日常性的监督较少，全方位的监督不到位；
更多地体现为合规性的检查，而以绩效的形式进行的检查较少。因此，财会监督存在滞后性、局限性和偶然性。

（四）财会监督协同性不足

在目前财会监督的运行机制中，财会监督与其他监督的共享和协同性不足，财会监督与统计监督、审计监督、行政监督之间缺乏协同共享机制，未充分利用其他监督的数据和资料，导致监督资源浪费和监督效率低下；
不同财会监督主体之间缺乏有效的协调配合机制，财政、人民银行、证券监管、审计、税务等不同财会监督主体处于各自监督、封闭运行的监督模式，存在重复监督和职能错位的现象，增加了监督对象的成本和负担，制约了监督的成效；
财会监督内部在一定程度上缺乏运行指导和统筹规划，我国的财会监督体系包括国家层面、社会层面和单位内部层面，其中大量单位内部层面的财会监督工作都缺乏有效的运行指导和统筹规划。

（五）财会监督力量与新时代财会监督需求不匹配

1.财会监督队伍编制和专业能力不足。财会监督政策法规性强、社会关注度高、知识更新快、行政风险大、检查周期长。近年来会计监督范围呈现逐步扩大的趋势，体现在从企业会计监督为主扩大到对行政企事业单位全面监督，从会计核算和信息披露监督为主，扩大到内部控制、管理会计等全覆盖监督，从会计信息质量监督扩大到审计机构、代理记账机构的执业质量监督，从传统财务模式会计监督扩大到数字化背景下的新型会计监督。财会法规和制度以更高的频率制定和更新，对财会监督工作人员的业务知识、政策法规知识和专业能力水平提出了更高的要求。目前，财政部门中具备专业财会监督能力的人才欠缺，无法满足新时代财会监督的需要。

2.会计、审计等中介机构专业人才分布不均，执业质量良莠不齐。多数中小会计师事务所规模较小，执业力量薄弱，执业人员的职业道德和素质参差不齐，同时注册会计师流失的现象严重；
审计中介机构存在审计程序不到位、职业判断不恰当、内部管理和会计核算不规范等问题，同时，其仅能够就财务报表审计以内的事项进行财会监督，涵盖范围比较有限。

3.内部财会监督机构和人员配备不到位。由于未对内部财会监督进行统一要求，目前内部财会监督机构和人员配置不平衡、不到位，无法满足财政部门进行有效财会监督的需求。同时，由于受聘关系，单位内部的财会人员履职尽责缺乏独立性，职业道德和诚信水平不高，履行监督职责受到一定程度的制约。

（六）财会监督受重视程度不高，威慑力不够

1.社会对财会监督重视程度不高。首先，财会监督的宣传工作不到位，社会公众对财会监督的本质和宏观层面作用的理解存在一定程度的偏差，社会监督作用没有得到更好发挥；
其次，财会监督信息公开程度不够，社会公众和舆论获得财政信息的渠道和质量有限，无法充分有效实践公众的监督权。

2.财会监督威慑力不够。财会监督的关键在于将检查结果所反馈的问题进行整改，并根据监督成果完善相应法律规范和进行制度设计。然而在目前的财会监督中，财政部门注重检查工作本身，很大程度上忽视对检查结果的分析梳理和充分应用，对财会违法行为处罚力度不足，问责缺位，多数检查的整改结果不够详细，公开不足，尚未建立完善的信息反馈机制，各级部门在衔接财政监督成果与部门预算安排调整等方面缺乏统筹和规划，步调不一，未将监督成果用作完善制度设计和规范管理的依据。

三、提高财政部门财会监督质效的路径

（一）深入了解财会监督实务部门“监督依据不足”的困难，加强有效制度供给

“监督依据不足”是目前财会监督工作中普遍存在的困难，有必要为财政部门财会监督工作的正常开展提供更健全的制度保障。一是建议国家层面加强财会监督的顶层设计，尽快出台系统性的财会监督法规，进一步明确和加强财政部门财会监督的执法权、处罚权。二是要明确财政部门依法进行财会监督的法律地位，将财政部门承担财会监督主责、组织财会监督工作的职能落到实处，既要同其他监督主体协同监督，又要保持其应有的独立性和主动性。三是地方政府和财政部门应在职责范围内在制度建设上“填空白、补短板、强基础”，出台一些更加细化、具体的财会监督工作规程、意见、办法，要在现有法规基础上出台执法和处罚细则、操作指引、绩效评价标准，使财会监督更具可操作性，实现问责问效、违法违规行为处罚全覆盖。

（二）履行财政经济运行监测职能，充分发挥监测器、预警器功能

财政部门应加强调查研究，发现共性问题和风险点，把握重点监督方向，充分发挥“监测器”“预警器”作用。一是财政部门进行财政经济运行监测方面，要有一些“规定性的动作”。统一构建体现财政经济运行的监测指标体系并定期发布，以提供决策依据，引导预期；
对国家重大财税政策的效应、财政支出、财会信息质量、单位财务控制等方面的共性问题要及时调研并反馈。二是要充分放权，提升财政部门自主履行调研、监测职能的积极性，以利于发现地区的特殊困难、风险。三是要加强监测成果的利用。根据监测到的共性问题选择重点监督对象、采取有针对性的监管措施，及时总结经验做法、规范工作流程、完善制度建设，形成一系列配套制度，提升财会监督工作的实效性和针对性，提升工作效率；
要拓宽监督、监测成果报送渠道，以财政要情、信息简报、专题报告等方式向更高层面的领导汇报财会监督工作开展情况及改进工作的建议，为政府决策提供有效的财政经济信息、财会信息支撑，并体现财政部门牵头开展财会监督的成效，争取政府对财会监督工作更多的重视与支持。

（三）化被动为主动，创新财会监督工作模式

当前财政部门财会监督工作处于“被动”局面是一些财政部门反映的共性问题。针对这一客观问题，笔者建议：

一是通过提升监督权威体现监督的威慑力。财会监督必须是有威慑力的权威监督。要提高财政部门在财会监督中的“话语权”，完善财会监督成果运用机制，逐步建立多部门监督成果共享和情况通报制度，强化财会监督发现问题和线索的成果利用，综合分析财会监督发现的问题，挖掘深层次原因，提炼总结监督成果，为优化完善各项财政政策提供依据，对财会监督发现的问题，应依法给予处理处罚，并对典型案例公开曝光，发挥警示作用，切实提升财会监督影响力和震慑力；
要加强监督检查结果宣传力度，让财会监督发挥社会影响力，形成社会共识。对于涉密的重大监督成果，也应敢于以合法合规的方式“上报”，让当地党委、政府、人大、政协、纪检监察机构和上级财政部门领导掌握财会监督的实际情况，取得上级部门和领导的支持，并争取将监督成果运用到财政治理和其他公共治理过程中。

二是财政部门要在“大监督”体系中，发挥自身职能，变被动为主动。一方面要建立财会监督与业务相融合机制，牢固树立“财政干部人人都是监督人”的理念，提高对监督工作重要性的认识，强化监督就是服务的意识，敢于监督、善于监督，切实提升财政监督效能，形成“全员参与、全程控制、全面覆盖、全部关联”监督模式；
另一方面，要克服以检查代替监督、突击性监督的被动局面，做到常态化监督与重点专项监督相结合、全过程监督与集中检查相结合。

三是在监督方式创新中体现监督的主动性。推行集约化监督，提高监督效率；
追求治理型监督，从侧重于纠错形式的监督转向治理型监督；
加强“搜索式监督”，积极主动作为，而不是消极被动地履行监管职责；
更多地采用“双随机、一公开”监管，保证监管结果公开透明、监管对象随机选取，推动财会监管全过程的公平性。

（四）打牢会计基础工作，狠抓会计信息质量建设

会计作为信息记录、核算和报告工具，天然和技术进步连为一体，只有紧紧追随大数据和人工智能发展潮流等技术进步才有生命力。会计监管应顺应科技发展趋势，提升会计信息质量，强化监管效果。财政部门必须进一步加强会计市场监督，规范竞争秩序，加强审计、评估、代理记账等执业质量监督检查。对于异地执业的监管，需要当地监管部门同被挂靠事务所所在地监管部门有效协作，避免出现监督盲区。

财政部门还应担负起提高财会人员业务能力和职业道德水平的责任，要以市场化方式和政府购买服务的方式双管齐下，加强财会人员培训。以财会人员能力建设为出发点和落脚点，通过开展岗位培训和专项业务培训，着力提高财会人员的政策理论水平和履行岗位职责的综合能力；
以工作需求和存在的问题为导向，突出培训的针对性和实效性，努力解决各财会人员实际工作中碰到的问题和疑惑。拓宽会计培训渠道、创新培训方式，部分企业提出由财政部门组织有针对性的线上培训值得尝试。

（五）提高信息技术水平，统筹推进财会监督信息平台建设

面对当前日趋复杂的财会监督环境和财会信息化程度不高的矛盾局面，为提升财会监督工作质效，笔者认为财会监督应该从平台建设、信息共享和长期发展三个方面入手，提升财会监督的信息化程度和技术手段。

一是要加强信息化建设的总体规划。信息化时代的来临对财会监督工作而言既是机遇又是挑战，要明确财会监督信息化建设的长期规划和实施方案，制定软件应用的研发标准和操作流程，不断更新改进软件应用平台以适应财会监督的复杂变化，确保信息化平台能最有效地服务于财会监督工作，形成财会监督工作的长效机制。

二是要统筹推进财会信息化平台建设。贯彻落实国家信息化、数字化发展战略，补齐财会监督信息化建设短板，创新理念和技术，积极研发监督检查专用软件，确保各会计主体的财务数据可结合大数据分析，就有关重点数据进行预警，自动生成风险提示结果，将信息化、数字化技术广泛运用于财会监督工作，进一步提升财会监督质效。推动建立起一体化的政府部门财会监督信息平台，建立相关部门统一的财会监督规范，推进财会监督工作数字化、标准化和规范化。

三是要创新监管技术手段，完善财会监督信息共享体系。推广信息化应用，对外构建财政与税务、电子化政府采购的信息共享平台，提升监管效率；
对内实现涵盖预算、执行、监督各职能部门信息贯通，消除信息孤岛，搭建核心业务一体化管理系统。由监管部门通过“互联网+监管”平台共享会计师事务所业务报备信息，构建财会监督动态数据库，建立数据共享平台，使信息能与地方财政、税务、人民银行、银行保险业监管、市场监管等部门的信息相互衔接融通，实现共建共享共治，优化监督资源配置。

四是要解决一些部门和单位不愿共享数据、平台对接意愿不强的问题。在顶层设计、制度安排上要确保信息生产力对治理能力的推动大势不被逆转，立下硬规矩，平台建设起步就应以平台对接、数据共享为目的，坚决制止违反信息割据式平台上马，让拒绝开放试图隐藏公共信息的所谓平台在预算上“断奶”，真正用好当前已取得的技术进步成果，构建符合大数据运行规律的开放式、共享式政府治理平台，利用大数据“使政府从‘主观主义’‘经验主义’的模糊治理方式，迈向‘实事求是’‘数据驱动’的精确治理方式”。此外，要培养一批既精通财会监督法律法规，又能熟练掌握信息化操作流程的复合型人才，提高财会监督队伍的信息化水平。

（六）提升监督队伍力量，夯实人才建设“基础工程”

财会监督基础建设滞后、力量薄弱，具体问题也较普遍存在。财会监督机构设置与职能定位不匹配、财会监督队伍建设及人才储备不足、干部综合业务水平不高、财会监督的威慑力及社会影响力不够，这些问题亟需解决。

一是财会监督机构设置与基本职能定位不相匹配的问题要在更高层次的制度设计上加以解决。如一些市（县）财政部门拥有财会监督行政职能、执法主体资格，内设财会监督机构却是事业单位，这与机构改革的总体方向相悖，也不利于树立财会监督的权威，应该纠正这种机构设置偏向，健全专职财会监督机构。

二是应对财政部门的财会监督职能及相关部门的配合、辅助职能以法定形式加以明确，提高财会监督履职能力。除原有相关职能外，还需明确各级财政部门作为财会监督日常组织、协调机构，授权财政部门主导财会监督信息共享机制、平台建设，打通各职能部门、各行业主管部门数据渠道，授权财政部门要求其他部门配合其履行法定财会监督职责的职权，并承担配合其他部门进行法定职责范围内的财会监督工作的义务。

三是应重视财会监督干部队伍建设，充实财会监督人才力量储备。根据财会监督岗位实际情况，配备得力业务骨干，实行针对性、系统性的业务培训，将国家重大政策、单位账务处理、财政系统平台操作、违法违纪处罚作为业务培训的重点，使财会监督人员系统学习财会法规和政策，熟悉掌握各项工作技能，着力提高财会人员的政策理论水平和履行岗位职责的综合能力，打造一支熟悉财会法规、综合能力过硬的高素质专业化干部队伍。注重实践培养，“好钢用到刀刃上”，把年轻干部放到关键岗位、特殊岗位历练，给年轻干部压担子，壮其筋骨、长其才干，特别应积极招纳、培养一批年轻有干劲、拥有时代精神且专业素养、业务能力过硬的高端财会人才；
采取以点带面、逐步推进的方式指导下属地方单位开展财会监督工作以提升各基层事业单位的财会监督能力，在加速干部成长的同时，也为基层财会监督事业发展提供坚实的人才保障。

（七）加强以中央直达资金、惠民惠农资金为重点的财政资金运行过程的财会监督

财政资金使用的重点方向，也是风险多发、易发的财会监督重点。必须保障中央直达资金精准、直接下达惠企利民，确保财政资金高效安全使用。特殊转移支付机制推出的时间不长，问题和风险尚未充分暴露，因而应对这些风险和挑战需要进一步寻求答案。

完善中央直达资金、惠民惠农资金监管有诸多努力方向：一是要切实以中央确立的“落实新增财政资金特殊转移支付机制，确保直达资金安全高效使用”为目标和原则，明确资金范围、细化分配流程、实施台账监控、压实地方责任、加强监督问责。二是各地要加强领导、明确职责设置。制定中央直达资金、惠民惠农资金的操作规范，划分部门职责，强化监督问效，以严格的法律制度扭转一些基层干部和群众、企业将不当谋取财政利益视为“能耐”的歪风邪气。三是强化沟通、动态跟踪。及时跟进直达资金、惠民惠农资金工作开展情况，开展实地调研座谈，及时协调解决资金拨付使用中存在的问题，防范道德风险、裙带关系、机会主义倾向，让全覆盖、全链条的监控系统高效地运转起来，保证每笔资金“流向明确、账目可查、账实相符”，对发现的问题认真核查，视情况采取调整账目、退回资金、调整预算、追究责任等措施及时处理。四是将直达资金分配拨付情况纳入监测指标体系并定期公布。强化执行监控，加大对重点单位、重点项目的监督检测频率力度，通过监控及时发现问题，利用好“直达资金监控系统”，规范直达资金使用，提高预警分析水平和公开透明度。五是进一步探索科学、精准、细致的落地实施机制和治理监督手段，改变地方政府部门在财政分配中“习惯性”的行为模式，从而采取行之有效的激励约束手段，保障财政部门在利益上只当“过路财神”，在责任上又不能做“甩手掌柜”。

（八）健全财政内部控制制度，提高内部控制效能

财政部门的内部控制本质上对政府行政权力的制约，是党中央自十九大以来的部署重点，因此如何加强财政部门监督流程管控、强化内部权力制约、推进内控建设是财会监督的工作重点。为了持续推动财政部门内部控制高质量发展，各地积极开展理论和实践探索。

一是健全财政内部控制制度建设。由省级财政部门建立并完善属地内部控制的动态机制，根据当地的财政和经济运行实际情况及时调整其内部控制中存在的不合理、不完善之处，持续完善推动当地内部控制制度建设体系，有效制定内部控制行动指南规范，形成对监督权力的制约。

二是注重内部控制成果使用。地方财政部门在进行考评等内部控制环节时，查找执行过程的薄弱环节、动态调整细化考核指标、不断规范考评规则程序，同时考虑将内部控制的执行情况纳入单位考核体系，与绩效评估和干部提拔等制度挂钩配合执行，以达到推动内部控制发展的激励效果。

三是内部控制与其他监督协同合作。地方财政部门以搭建信息沟通平台为主要手段，与内审、巡视等其他监督部门形成监督合力，在信息沟通流畅的基础上完善检查方式、实现内部控制业务数字化管理、智能化风险预警，在日常监督事务中使用联动常态化检查机制，以有效加强内部控制的日常管理和全过程风险防控。

四是内部控制建设基层化。将省级财政部门内部控制的各项制度建设和规范动态调整及时、准确地传达至各地基层财政内部控制尤为重要。具体可以将内部控制建设工作纳入当地的财会绩效考评工作中，针对属地内部控制制度建设、内部控制信息化程度等指标开展检查活动，有效推进全省范围的内部控制建设由上而下顺利推进。

五是完善单位内控环境。单位内部要自上而下地明确治理目标，明确各个部门岗位的职责任务、建立科学治理结构进而优化权力配置，确保审计等工作的独立性；
同时在企业文化中加强有关内控的意识引领、在单位内部严肃财务纪律，形成良好的氛围。

（九）构建跨部门协同监督机制，形成监督合力

一是明确划分各部门在协同监督中的职责定位，将其整合于同一法律体系及监督细则中。构建起财政部门主责监督，其他部门协同监督，行业协会自律监督和相关中介机构独立监督的新型监督体系，以实现各类监督之间、中央地方之间的横向协同与纵向联动。其中，各级财政部门承担财会监督的组织协调和统筹安排工作，充分发挥牵头组织和沟通协调作用；
人民银行、国资监管、税务等部门需密切协同，积极参与到财会监督重大问题处理、综合执法检查等关键环节中来；
相关中介机构也应配合政府部门严格执法，在财会监督工作中提供专业意见，共同形成监督合力，提升监督效能。

二是财政部门要加强与审计等其他监督职能部门间的沟通交流，构建多位一体的监管体制，形成监督合力。财政部门要在与其他监督职能部门的沟通中培养财会监督信任习惯，充分整合各监督主体的长处，利用各自领域财会监督优势进行工作协调，避免出现交叉重复现象，从而实现监督资源的高效利用。同时注重与其他类型监督间的互通合作，强化与人大监督、民主监督、司法监督的协调配合和有效衔接，着力提高财政预算管理的科学规范性，对于违法事项依法依规移送司法机关处理，积极搜寻整合来自监察监督、审计监督、群众监督等不同监督主体的监督线索和有关证据以形成监督联合体系，畅通舆论监督渠道，健全财会监督投诉举报受理途径，从而构建多位一体的监管机制，促进各类监督有机贯通、相互协调，形成监督合力。

三是要善于借用外力，让其他部门与社会力量共同参与监督。财会监督的宗旨是谋求监督力量最大化，财会效率最大化，从而达到公共利益最大化。因此需在监督过程中巧借外力，创新财会监督的思路手段，如主动借助配合其他监督执法部门清理“小金库”，借助社会中介组织检查会计信息质量，借助社会媒体宣传动员群众参与监督，接受实名举报等等，保证整个财会监督过程群策群力、公开透明，由此形成一种集多方智慧但没有利益牵制的制衡力量，避免腐败滋生。

四、实施财政部门财会监督职责质效综合考评制度的初步设想

为了全面掌握各级财政部门履行财会监督职责情况，有必要进行财会监督质效纵向、横向对比考核，并激励各级财政部门尽责精神。笔者的设想是，设计出财会监督基础建设、财会监督的反应与行动、财会监督工作的创新与发展、财会监督成果等多维度的指标体系，对财政部门履行财会监督职责的质效进行整体全面的评估，详见表1。

（一）财政部门财会监督质效评价指标体系构成

财会监督的目的是确保财政收支平稳健康运行，推动经济发展，杜绝财会不端行为，维护人民和国家利益。同时财会监督主体受其人力物力等因素的限制，必须在有限投入下，使财会监督的效益最大化，因此财会监督也必须考虑其效率。

在“财会监督基础建设”方面，主要考核的是财政部门内部进行财会监督的人才力量等条件、业务和管理流程的优化程度。针对财会监督组织的内部管理设计“人力资源”“制度保障”“机构运作”和“社会环境”四个二级指标，并细化出若干三级指标。

客观评价财会监督的质效，要从监督过程、监督行为等环节出发，考核各主体对财会监督工作从启动、实施再到结果全过程的合法性和客观性。基于此，“财会监督的反应与行动”可设计“财会监督的反应、行动能力”和“财会监督对象的反馈”两个二级指标，并进一步细化出“启动的必要性”“信息的充分性”“手段的合法性”“结论的客观性”等若干三级指标。

“财会监督工作的创新与发展”可设计“技术支持”和“制度和模式创新”两个二级指标，并细化出“财会监督信息系统效能”“新出台法规政策项数”“可推广的财会监督方法模式”等三级指标。

“财会监督成果”方面可设计“财政高质量发展”和“财会监督直接成果”两个二级指标，前者可采用“财政收入增长率”“财政自给率”等三级指标；
后者可采用“重点项目绩效评价平均得分”“政府采购金额节支率”等三级指标。

（二）财政部门财会监督质效评价指标体系应用建议

为了完整反映某地财政部门财会监督质效，首先要采集到评价对象的各项实际指标值，包括从相关财政部门、统计部门等采集到具有可比性的评价对象客观指标值，以及通过科学的问卷调查取得需要的评价对象主观指标值。其次，要选择合理的规划指标值（应该达到指标值）或作为对比基础的指标值（如全国或全省平均值）。最后，采用专家咨询法，确定各项指标权重。

取得实际指标值和规划指标值（或对比基础指标值）之后，计算出各项指标得分（设达到规划指标值或对比基础指标值则该项指标获得满分）：

某项指标分值=（某地该项指标实际值/该项指标规划值）×该项指标权重再加总该地总分值：

某地财会监督质效总评分值=∑（某项指标分值）

财政部门财会监督质效评价指标体系应用意义在于：一是直接同规划指标值或对比基础指标值比较，反映各单项指标和总体情况领先或落后规划（对比基础）的状况。二是在时间序列上，若将各年度分值对比，可反映评价对象财会监督质效的“进步程度”。三是在平面上分析，将评价对象分值与同类地区分值比较，能反映评价对象财会监督质效的“领先性”，揭示出评价对象在财会监督上的“短板”和优势。