水资源管理制度包括哪些内容 水资源管理体制现状及存在问题概要

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浅谈水资源管理体制的现状及问题

【摘要】自从我国实行最严格的水资源管理制度后,水资源的管理体制上的问题还是比较突出的,水资源的管理体制直接影响水资源的合理利用和分配。如何提高和完善水资源的管理体制和解决水资源在时空上的分配问题仍是现今重要的研究课题。

【关键字】水资源;管理体制;现状;问题

一.我国水资源管理概况

1.管理历程

随着对水资源各方面属性的全面了解和重视,我国对水资源的管理方式已逐渐从工程水利、资源水利、生态水利、民生水利发展到如今的多方面统筹管理。工程水利注重对蓄水、引水、提水、排水、航运等水利工程规划、施工和运营过程的综合管理;资源水利从保护水资源角度出发,侧重于对水的资源属性开发利用的管理;而生态水利则以尊重和维护生态环境为目标,遵循生态经济学原理,其发展模式与途径与传统水利有本质区别;民生水利将以人为本作为根本理念,把人民群众最关心、关系最密切、最现实的水利问题放在首位,努力形成保障民生、服务民生、改善民生的水利发展格局。所以,在水资源管理过程中,要充分发挥工程水利的基础性、资源水利的实效性、生态水利的可持续性和民生水利的公共性,进行统筹管理。

2.实施最严格的水资源管理制度

鉴于我国水资源管理现实中存在的问题,水利部提出实施最严格的水资源管理。其基本原则是要把维护人民群众的根本利益作为出发点和落脚点,以实现人与自然和谐作为水资源管理的核心理念,以水资源配置、节约和保护作为水资源管理的工作重心,要把统筹兼顾作为水资源管理的根本方法,把因地制宜、分类指导作为深化水资源管理的重要措施,坚持改革创新作为推进水资源管理的不竭动力。

二.我国水资源管理现状

1.水资源管理体制的现状

我国现行环境管理体制表现为中央统一管理和地方分级管理、部门分工管理相结合的特点。水资源管理也是实行双轨制管理,即中央政府与地方政府共管。①管理体系。我国现行的水资源管理体系是统一管理与分级、分部门管理相结合,逐步建立了五级(即中央—流域—省级—地市级—县级水资源管理体制,但横向矛盾仍然存在,协调机制有待于加强。②政策法规。国家和各省(自治区、直辖市制定和出台的法规、规章和规范性文件达700余件,但部分政策法规未能充分考虑流域整体特征,在关注水量水质的基础上需进一步考虑水安全标准。③规划与计划。尽管针对不同流域特征,各项流域规划均强调统一管理,但是缺乏强制性和具有法律地位的综合规划,而现行的部分水资源规划导致资源浪费,缺乏可持续性。④管理制度。逐步建立和完善取水许可与水资源有偿使用制度、水资源论证制度、水资源总量控制制度和水功能区管理制度等。⑤关键技术。我国水资源利用效率低,尤其是农业及工业的用水和耗水量较大;且水资源的时空分布不均,区域水资源的调配技术和高效用水技术亟需不断研发和完善。

2.流域管理与水行政管理在管理上差异

流域管理与行政区域管理相结合的管理模式优势在于能发挥各个行业主管部门的积极性,又有一个专门的机构进行整体协调。

(1事权划分不清

在纵向上,环境保护部对地方各级环保机关实行业务指导,而地方各级环保机关隶属于本级政府,财权与人事任免权均受制于地方政府。地方环保机关的工作往往代表本地区利益,难以贯彻中央命令。在横向上,政府的水资源保护职能分散在环保、水利、国土、农业等部门。由于统管部门与分管部门分工不明确,即环保部门与政府其他相关部门之间不存在行政上的隶属关系,在行政执法上都是代表国家行政机关

依法行使行政执法权,其法律地位是平等的,不是领导与被领导、监督与被监督的关系。水资源管理权力分布在众多产业部门和和行政区划,但许多产业部门和行政区划的第一职能并不是保护环境资源,而是通过开发利用自然资源创造经济效益,因此必然与环保部门发生冲突。在水资源管理中,水质由环保机关管理,水量由水利部门分管,农业灌溉由农业部门分管。水资源管理立法上如此政出多门、职责不清的后果往往是灾难性的,分管部门从部门利益出发,对本部门有利可图的,往往互相争夺审批、发证、收费、处罚、解释等权限。由于环境保护专门机构的地位和权限与其他行业主管部门平行,以致于在环境管理过程中遇到阻力时需要位阶更高、权力更大的机构出面协调。

(2流域管理与行政区域管理间的冲突

流域管理和行政区域管理是两种不同性质的管理模式,两者边界往往不重合。流域管理的边界往往与行政区划不重合。一个流域区可能跨越几个行政区,而一个行政区也可能包含几个不完整的流域区,以致在区域开发管理中出现许多矛盾和问题,如地方利益与流域全局利益冲突,上游与中下游间的冲突。环境保护部下属的六大环境保护督查中心,负责承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作。但这六大环境保护督查中心性质上属于事业单位,在环境保护部的授权范围内处理环境争议。六大环境保护督查中心系环境保护部派出的执法监督机构,不是行政机关,权力有限,在处理跨省界污染中力不从心。六大环境保护督查中心并未完全发挥其应有的作用。

三.我国水资源管理体制的完善

1依法治水,实现水资源的统一管理。

水行政主管部门必须加强对地表水、地下水、进行统一管理,统筹安排。必须由水行政主管部门统一组织,拟定水长期供求计划、水量分配方案,并监督实施;组织拟定江河、湖泊的水功能区划,核定水域的纳污能力,严格控制排污口的设置。强化城市规划、重大建设项目的水资源和防洪论证工作,强化取水许可管理和水资源费征收工作。

2推行需水管理。

传统的水资源管理模式“以需定供”,一个区域需要多少水,供水部门就设法通过开源提供多少水,地下水不够就开采地表水,当地表水不够就跨区域调水。这种模式下,用户需水量增加首先是向供水部门要水,供水部门也愿意修建大型取水工程增加供水量来提高自己的效益。但在大量用水的同时也就产生大量的污水,一个区域的水环境容量存在一个最大值,大量的污水进入到区域水体后必然导致水环境的恶化。保护和恢复良好的水环境,实现水资源的健康循环,从而实现以供定需的管理模式。根据一个区域的最大水环境容量,和近期内污水的处理能力,确定最大排放污水量,最大供水量不超过区域社会循环水量最大值,即最大污水排放量,用户对水量需求增加时,通过用户端来解决,包括工艺改进,产业结构调整,生活方式的改变等等,实现用户内部和用户之间的水资源循环使用。日本和欧洲国家的城市供水总量没有增加,经济却在持续发展。在推行需水管理模式时,根据工厂、企业、宾馆、饭店等不同行业的特点,制定限量供水的额定指标,居民按照家庭人口的多少定出生活用水额定指标,在此基础上对自来水用户采取超量加价收费的措施,用经济手段来促进人们对淡水资源匮乏的认识和节约用水的行动,从而逐步使人们认识水资源的本来价值。

3推进循环用水。

循环用水是根据不同的用水对象对水质不同要求,根据优质优用的原则,然后对其排水不经处理或适当处理。再用于水质要求低的用户,通过增加水的使用次数减少新鲜水的使用量。发展循环用水符合循环经济的“3R”原则,减少社会经济系统流人和流出的物质量,实现水资源在空间上、时间上和数量上的最佳运用,从而推动生产方式从粗放式向集约型转变,促进经济结构的合理调整。实现社会的可持续发展。从现阶段来看,我国自来水价偏低,从市内河道里取水进入自来水厂进行净化的自来水与从外省市经长途调来的水从价格上区别不大,人们对节约用水的意识淡薄。特别是我国北方城市的淡水资源更为匮乏,南水北调的规划是多年来的愿望,实施起来也需付了极大的代价,但国家为了保障人们生活稳定,政府有关部门每年向自来水费中投人大量的补贴,淡水资源的真正价值未能在水价中准确体现出来。物以

稀为贵,只有彻底将自来水价格推向市场,才能体现出淡水资源的真正价值来,才能刺激消费者水的忧患意识和节

约用水的实际行动。

4扶植污水处理行业的发展。

促进水循环,必须注重污水处理行业的发展,包括资金和技术的支持。污水处理行业是消除污染,为民造福的行业,也是耗资较大行业,每天处理污水的污水处理厂每年需要运行经几千万元。由一个部门出资是不可能的,只能在政府的统一组织下由多方进行筹措,从城市建设资金,污水处理费,超标罚款,财政收入等方面共同努力集资,这种方法在中小城市更为适宜。

5加强水资源规划计划管理。

对水资源使用要做出科学合理全面的规划计划,统一考虑地表水、地下水、城市用水、农业用水、生态用水,合理调剂丰水期与枯水期用水,制定科学的年度水量分配方案和调度计划。对地下水的开采要严格限制,从严审批。严格执行“先地表后地下、效率优先”的原则,发展什么、限制什么,要讲求水资源的投入产出比,实施效率最大化选择。农业、工业、商业用水要有区别,用地表水、地下水要有区别,用优质水、劣质水要有区别,而生活用水在节约和提高用水效率的前提下,必须优先给予保证,环境生态用水也要给予一定的保障。这样,才能使有限的水资源永续使用。

6拓宽水循环的使用途径。

从目前的经济技术条件考虑,所有的污水不可能都循环使用,水的社会循环不能实现密闭循环。怎样实现在现有条件下水的社会循环最大化,是我们面临的紧要问题。把再生水利用的渠道拓宽。要因地制宜根据需要确定利用途径,如农业用水、农业用水、市政及园林用水、城市二级河道景观用水、生活杂用水、地下水回灌用水等多种利用途径选择。

7依靠科技进步,发展环保事业,提高污染防治水平,逐步实现废水资源化。

水资源保护是一项涉及多学科、多部门的工作,需要水资源管理部门、环保部门等密切配合,齐心协力,投入人力、物力、财力开展科学研究工作,推广运用新理论、新技术控制污染,实现污水资源化,达到城乡计划用水、科学用水和节约用水,为水资源统一管理提供科学依据,使水资源在国民经济持续发展中发挥更大作用。

四.全面推进水务管理

现阶段,我国水务管理面临的主要任务包括:①健全水权制度:完善水资源有偿使用制度、取水许可制度、水资源论证制度和监管体系;②调节水价机制:建立合理的水价形成机制,使水价能够反映水资源的稀缺程度,又要有利于水资源保护;③加强城乡水务一体化管理:正确处理资源管理、服务管理和环境管理之间的关系,改造城乡供水设施和管网,建设应急备用水源,加强节水型社会建设;④健全水务投融资体制,推进水务市场化:在国家政策指导下,逐步建立政府主导、社会筹资、市场运作企业开发的良性运作机制;⑤建设水资源管理信息系统:遵循国家信息化建设的总体规划,以建设和完善水利信息采集、传输网络及综合数据库为基础,利用信息技术手段,以水利信息资源开发为核心,支撑可持续发展水利,构建与水利改革与发展相适应的水利信息化综合体系。

五.结论及展望

因根据城乡的发展的差异,因地制宜的制定出符合本地区的水资源用量分配和实施最严格的水资源管理制度,持续有序的推进水务制度,优化水资源的分配,构建适合城乡发展的水务管理制度,确保水资源的“三条红线”,积极建设水资源管理的人才队伍。积极探索水务管理的核心内容,真正做到水资源的合理利用,以此促进国民经济的进一步发展。

参考文献:

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[3]陈雷.在淮委干部大会上的讲话[J].中国水利报,2010(4.

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